「 2050：国际能源政治新秩序 」「 第一章能源转型与国际政治 」第一章能源转型与国际政治当前我们所处的国际能源政治环境，已经持续存在了数十年，这使得人们对能源与国际政治的关系形成了相对固定的认识，思维很难跳出既有轨道。但事情总会发生变化，特别是当国际能源政治的基础——能源本身发生调整时，建筑其上的诸多政治现象也必然发生调整，有些甚至可能是革命性的，这提醒我们必须及时更新思路。当前，能源转型的力量正在不断累积，人类对能源的开发利用或许就处在又一次颠覆性变化的前夜，人们理应为国际能源政治可能随之出现的调整做好充分准备。一、形势让我们从2008年金融危机谈起。这次危机发生后，为了顶住瞬间崩塌的金融体系，拉住不断下行的经济增速，拯救苦苦支撑的产业体系，挽回萎靡不振的市场预期，许多国家都推出了史无前例的经济刺激政策，大量资金如巨浪般涌向市场，涌向各大机构，涌向各国看好的领域。10多年过去了，当我们回头审视这些政策，惊讶地发现，有数量惊人的资金流向了绿色低碳领域，大量优厚政策在为低碳转型保驾护航。在资本支撑、政策护持和科技进步的共同推动下，全球能源转型又一次进入到繁荣期，新能源和可再生能源实现了空前发展。2008—2018年这十年间，全球可再生能源投资总体保持上升趋势，全球累计投资209万亿美元，尽管2018年同比有所下滑，总投资额仍然达到2890亿美元，整体处于较高水平。REN21，“Renewables Global Status Report 2019，”p148， https://www ren21 net/reports/global-status-report/相比之下，2018年化石能源上游投资约为5000亿美元，在可再生能源技术成本大幅下降、油气行业成本基本保持稳定的条件下，可再生能源与化石能源之间的发展差距实际上被进一步缩小。IEA，“World Energy Investment Report 2019，”p9，https://webstoreieaorg/world-energy-investment-2019在这种积极氛围中，各种关于可再生能源发展的正面展望和规划层出不穷。2019—2021年这三年间，国际社会特别是中、美、欧等主要国家和地区围绕《巴黎协定》的真正落地实施展开了密集互动，越来越多的国家开始制订国家绿色转型计划，公布或者更新温室气体减排的“国家自主贡献目标”（NDC），全球应对气候变化、绿色低碳转型进入到全新的发展阶段，转型时期的能源政治成为整个国际政治中最引人注目的领域之一。2021年，新冠肺炎疫情跌宕起伏，极端天气层出不穷，能源危机骤然来袭，物资短缺难以置信。这些变化导致人们对生态安全、能源安全的热情空前上升了，“碳达峰”“碳中和”等词汇不仅频频出现在政治家的口中，也成为街头巷尾、寻常百姓们热议的话题。其中，欧盟是能源转型最积极，甚至是最激进的代表。2019年12月，在欧盟新一届委员会上任后发布的《欧洲绿色协议》中，明确到2050年实现欧盟净零排放的转型目标；2020年3月欧委会提交《气候法案》赋予这一目标法律约束力，并决定将2030年的减排目标从原定的较1990年减少40%上升至50%。EU，“The European Green Deal，”p4， https://eceuropaeu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en欧盟的环保力量空前壮大，绿党已经从民间论坛走上精英政坛，开始组阁执政纳谏、发文履职，不仅改变了欧洲的政治格局，也深刻影响着世界政治的发展。回顾历史，这不是替代能源第一次成为能源行业热门话题。水力发电自19世纪晚期即进入较大规模商用阶段，20世纪40年代后多次掀起建设高潮，但目前水电自身建设面临越来越大的环保问题和政治压力，在许多地区增速放缓。关于利用风力和太阳能发电的观点早在20世纪初即已出现，30年代美苏开展了风力发电试验，70年代末80年代初美国和北欧一些国家建成装机容量在500—2000瓦的风电场，满足一些地方社区的电力需求。此后，基本每隔10年左右，风电和光伏发电都会出现一些阶段性突破。但受经济性和稳定性等因素限制，始终未能得到普遍认可，许多项目实际上带有明显的实验性目的。从当前发展进程看，可再生能源明显已经进入实质性大规模建设阶段，有五个特点是此前不具备的，很可能推动增长趋势长期持续，并对全球能源结构产生根本性影响。其一，可再生能源发展与新一轮技术革命同时发生。一些关键技术不断取得重大突破，制造工艺不断改进，促使成本不断下降，稳定性不断上升，是推动可再生能源持续增长的重要原因。比如，太阳能光伏2018年单位投资成本1210美元/千瓦，比2010年（4621美元/千瓦）下降了738%；平准化度电成本9美分/千瓦时，比2010年（37美分/千瓦时）下降了757%。IRENA，“Renewable Power Generation Costs in 2018，”pp14，22， https://www irena org/publications/2019/May/Renewable-power-generation-costs-in-2018自2010年以来，全球生物质能、地热、水电、陆上风电和海上风电项目的全球加权平均平准化度电成本都在化石燃料发电成本范围内。按国家和燃料划分的化石燃料发电成本范围估计在0049—0174 美元/ 千瓦时。其二，全球连续保持低利率环境，为能源转型提供充足资金支持。2008年金融危机后，美、欧、日转入低利率周期，长期保持宽松环境，市场流动性充足。加上经济复苏/刺激计划中流向可再生能源的部分资金，整个可再生能源行业享受了罕见的长期资金充裕环境。2010—2018年，可再生能源投资增长55%。IEA，“ World Energy Investment 2019，”2019， p2， https://wwwieaorg/reports/world-energy-investment-2019有观点认为，未来全球还可能在相当长一段时期内保持低利率，将为可再生能源研发与建设提供充足廉价的资金支持。预计到2025年，可再生能源发电有望实现每年322亿美元投资，几乎是化石能源发电投资（116亿美元）的3倍。Will Mathis，“Clean Energy Investment Is Set to Hit $26 Trillion This Decade，”Bloomberg， https://www bloomberg com/news/articles/2019-09-05/clean-energy-investment-is-set-to-hit-2-6-trillion-this-decade根据国际货币基金组织等机构预测，世界经济在未来几年可能再度陷入低增长，仍可能令全球继续处于低利率环境。2020年初，全球暴发新冠肺炎疫情，多国迅速从加息周期转向降息周期，低利率很可能将再次持续超过10年，在此期间，可再生能源很可能再次取得关键突破。其三，政策环境有利，发展低排放可再生能源成为一种政治正确。过去20年，环保主义政治势力在各国大行其道，欧洲尤其明显。2019年欧洲议会选举中，气候和环境保护成为重要主题，环保主义政党异军突起，德国、英国、法国、爱尔兰、芬兰、奥地利等国绿党表现亮眼，绿党党团成为欧洲议会第四大党团。绿党参与组阁的芬兰政府宣布2035年前实现“碳中和”，比原计划提早10年。许多大型跨国公司都在标榜自己在低碳方面的成就，苹果公司宣布到2030年实现全产业链碳中和，谷歌宣称公司总部全部使用可再生电力，英国石油、埃克森等油气公司也不断宣传自己在可再生能源方面的投资研发计划。在此情况下，对可再生能源采取消极或反对立场往往需要冒一定的政治风险。其四，国际政治环境整体有趋紧恶化态势，能源多元化有助于增加战略优势。进入21世纪第三个十年，国际安全格局明显变得更加动荡不安，大国军事竞争呈现过去半个世纪不曾有过的热度，2018年全球武器销售强劲增长近5%。SIPRI，“Yearbook 2020，”2020， p13， https://wwwsipriorg/yearbook/2020政治环境趋紧将严重削弱市场手段的有效性，对外油气依赖成为一项国家战略短板，替代能源在当前变得愈发重要。油气对外依赖较高的国家面临的潜在能源安全风险上升，有必要加快替代能源的发展。即便可再生能源的军事应用暂未取得突破，扩大民用也可大幅降低油气资源储备压力。其五，核能等其他替代能源不被看好。20世纪60年代开始，美、苏、欧、日大力发展核电，欧洲国家和日本将核电作为能源发展的重要方向，但随着20世纪七八十年代连续出现美国三里岛核电站和苏联切尔诺贝利核电站事故，核电建设进入低潮。2011年日本福岛核电站事故发生后，各国民众对核电的热情进一步降低，核电已经被移出德国等部分国家和地区的能源发展规划。欧委会2019年底发布的《绿色欧洲协议》起初不同意将核能列入转型方案，在捷克和匈牙利力争下才得以“暂时”纳入。弃核在欧洲早有先例。1986年，耗时10年建成、运行仅13个月的德国米尔海姆—凯利希核电站就被法院判定违规，勒令停运。2002年，施罗德政府决定到2022年关闭所有核电站，其后政策虽有反复，但弃核基本是大势所趋。日本是核电大国，福岛核电站事故后国内社会围绕核电存留展开了大争论。据IEA预计，即便在乐观情境下，到2050年核电也仅占全球装机总量的5%，加速淘汰情境下可能仅占不到3%。IEA，“Global nuclear power generation was down 35% in the first quarter of 2020，”https://wwwieaorg/fuels-and-technologies/nuclear能源具有很强的政治属性，能源转型不仅是一个技术和经济问题，更是一个政治问题。在当前这种发展转型趋势下，不得不考虑由此产生的政治影响，特别是对能源地缘政治的影响。可再生能源的地理和技术特征与煤、石油和天然气有着根本的不同。而化石能源的特性是当前各国之间能源竞争与合作的基础，一旦向可再生能源的过渡导致主导能源特性变动，势必松动这一基础，进而导致国际能源政治产生许多变化。基于此，人们对未来国际能源关系的内容进行了一些简单的预测，比如：——短期内大部分消费国可能寻求依靠可再生能源替代海外进口，由可再生能源和化石能源并行的方式满足能源需求，中长期内寻求在适合的领域对化石能源进行完全替代。但包括化工在内的一些领域，由于化石能源是作为原材料存在的，除非合成技术取得突破，否则石油和天然气等仍是刚性需求。总之，由于可再生能源资源相对更加丰富，全球可能大幅降低对化石能源的需求，围绕化石能源开展的地缘政治博弈也可能会降温。——可再生能源是本轮能源转型的主角，但由于可再生能源的载体是电，因此能源转型将大幅推动能源系统的电力化、智能化、网络化。而电力不适合跨国超远距离输送，因此这将导致能源关系的区域化，很难再像化石能源那样形成全球能源贸易网。区域化带来的后果可能是能源“割据”，每一个区域都有一个中心国家，占据高等级地位。大国之间彼此可能不进入对方的能源区域网络。——因为电力化对设备生产原材料的大量需求，导致技术和关键矿物的稀缺，全球对相应材料和技术的争夺越来越激烈。由于大多数国家实际上可能并不掌握新能源和可再生能源的领先技术，这些国家将需要在国内生产和海外进口相关设备与技术之间进行权衡，导致可再生能源技术及相关设备、原材料成为一种新的战略资源。但技术垄断与油气资源垄断完全是两种性质：技术壁垒存在被打破的可能，油气资源的地理垄断则几乎不可能被打破。——新条件下也将出现一些全球性问题，各国对建立全球性治理机构，预防潜在冲突、推进互利合作的需求会上升。由于可再生能源特性与化石能源不同，可能会带来全球能源治理的转型调整。类似的预测还有很多，可以简单归为三类：有的猜测直接套用了化石能源条件下国际能源政治的基本原则，只对能源的种类进行替换，同时这类预测一般还认为不同能源结构对应不同的能源政治，可将之称为“线性外推式”的预测；有的预测不仅替换了能源的种类，也认为新条件下能源政治互动的原则也可能会发生变化，可将之称为“非线性外推式”的预测；还有一些预测认为国际石油政治有其特殊性，替代能源（主要是可再生能源）在政治属性上无法同化石能源相匹配，如果油气被取代，国际能源政治将逐渐湮灭，与能源相关的政治成为一般性国际政治，专门进行解释和研究的意义不大，可将之称为“能源政治的终结”。Roman Vakulchuka， Indra Overlanda， Daniel Scholtenb， “Renewable energy and geopolitics: A review”，Renewable and Sustainable Energy Reviews， Volume 122， April 2020对比可以发现，尽管预测不同，但都涉及到国际能源政治的演进路径问题。那么，能源转型条件下的国际能源政治将会出现哪一种演进路径，如果出现“新的能源政治”，其又将如何呈现？或者更直接地说：当可再生能源成为主导能源，国际政治中的矛盾与冲突是否会减少？当然，在国际能源界，关于可再生能源能否成为下一个主导能源还存在不少的争论。有学者认为，鉴于可再生能源自身的诸多短板，它将更多起到补充和替代作用，在人类迎来下一个主导能源时代（氢能或核聚变能）之前更多扮演过渡角色。因此，在传统能源和替代能源并存的相当一段时间内，国际能源政治也将呈现出新旧并存、多元化和过渡性等特点。二、理论在很长一个时期内，化石能源牢牢占据能源地缘政治研究主导地位，受到的关注远远超过可再生能源，石油地缘政治基本是国际能源政治的代名词。近十年来，随着能源转型进程开始加速，特别是由于其社会和政治效应逐步显现，有关能源转型对国际政治影响的研究开始迅速增多，已经形成了一个专门的研究领域。据考证，能源转型（energiewende）这一概念最早可能由德国学者提出，在英文语境中energy transition和energiewende两个词可以并用，但前者用的更多一些。斯蒂芬·科勒：《德国能源转型的得与失》，《能源》2009年第7期，第39—41页。英文中还有一种用法是Energy Transformation，相比之下，Transition强调过程，Transformation更强调结果。比如，瓦科拉夫·斯米尔（Vaclav Smil）关于能源转型历史的名著“Energy Transitions: History， Requirements， Prospects”使用Transition，而国际可再生能源署研究转型目标的报告“Global Energy Transformation: A Roadmap to 2050”则使用Transformation。我国的政策文件一般习惯用“能源革命”（energy revolution）来形容国家能源系统的现代化进程，将能源转型作为现代化进程中的一部分，学术界则更多使用“能源转型”（energy transition）一词。比如，在《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中，“能源革命”一词出现两次，“能源转型”没有出现。尽管从历史上看，能源转型可以被十分简洁地描述为主要能源的更替，即从柴薪到煤炭、从煤炭到石油的两次进程，但学术界从能源转型的过程、范围，主要能源的属性，能源与社会的关系等维度进行比较、挖掘，仍然产生了许多不同认识。瓦科拉夫·斯米尔（Vaclav Smil）认为，能源转型是能源供给构成或结构的变化过程；从不同角度理解，能源转型代表不同的意义；不能只考察一种能源的演变过程，应该从整个能源体系来考察；不仅要从社会层面考察能源转型，也要考察全球能源结构的变化；不仅要看某一时点上的能源结构，也要关注整个转型过程。斯米尔认为，到目前为止人类已经经历了畜力、风力、火力、电力四个阶段，但如果从燃料看，则经历了柴薪生物能、煤炭和石油三个阶段。彼得·奥康纳（Peter A OConnor）等认为能源转型是能源在社会领域应用的一系列显著调整，包括来源、流通、转化、服务等诸多领域，是从一种新能源被引入到能源体系开始，到这种能源成为主导型能源的过程，往往需要持续相当长时间。文森特·佩蒂特（Vincent Petit）认为能源转型的过程在很大程度上就是经济社会转型的过程，人口、社会、能源等因素是相互结合的，不存在单一的能源转型。阿尔努夫·格鲁布勒（Arnulf Grubler）指出，当主要能源在社会、经济、环境等诸多方面都不可持续时，人类对下一次能源转型的需求将变得非常明显和广泛，但能源转型的路径依赖和锁定使得转型非常艰难。罗伯特·海夫纳（Robert Hefner Ⅲ）从能源的形态出发，认为人类能源结构经历了固态、液态、气态三个阶段，视角非常独特。Vacal Smil， “Energy Transitions: History， Requirements， Prospects”， Praeger， 2010， pp2-50； Peter A OConnor， Cutler J Cleveland， “US Energy Transitions 1780-2010”， Energies， Volume 7， 2014， pp7955-7993； Vincent Petit， “The Energy Transition： An Overview of the True Challenge of the 21st Century”， Springer， 2017， pp5-30; Arnulf Grubler， “Energy transitions research: Insights and cautionary tales”， Energy Policy， Volume 50， November 2012， pp8-16; Robert Hefner III， “The Grand Energy Transition: The Rise of Energy Gases， Sustainable Life and Growth， and the Next Great Economic Expansion”， Wiley， 2009， pp1-70国内学者童光毅对能源转型的方向、内涵进行了探讨，认为能源转型是能源生产和消费结构发生根本性改变的系统工程，是能源消费模式、能源生产模式和能源系统结构的全面优化。在能源转型背景下，能源终端消费结构将从以一次能源为主向二次能源转变，能源供应体系将向清洁、低碳、智能、高效、安全方向发展，同时能源系统空间布局将呈现集中式与分布式相统一的发展趋势。童光毅：《关于当代能源转型方向的探讨》，《智慧电力》2018年第10期，第1—3页。相比学者繁复的描述，一些国际能源机构的描述更加简单直接。国际能源协会认为，能源转型是能源结构的根本性变化，是全球性的普遍现象；国际可再生能源机构认为，本轮能源转型就是从化石能源到零碳能源的转变。World Energy Council，“World Energy Scenarios 2016: The Grand Transition，”https://wwwworldenergyorg/publications/entry/world-energy-scenarios-2016-the-grand-transition; IRENA，“Energy Transition”， https://wwwirenaorg/energytransition关于能源转型的过程，斯米尔以美国为例，指出原油从被商业开采到占能源消费的10%用了半个世纪，随后又用了30年占到25%；天然气用了70年从1%上升到20%；煤炭用了103年才占到5%，随后用了26年占到25%；核电用了38年占到20%。某些能源尽管绝对消费量增长很快，但相对增长也就是占比的扩大仍然较慢，总体占比仍然较小。文森特发现能源转型往往需要很长时间才能完成，而且是累积性的。本杰明·K索瓦库尔(Benjamin K Sovacool)认为转型发生在不同领域，虽然整体转型很慢，但每个领域的转型却相对高效，可以在十年到一代人的时间里出现显著变化，比如空调、烤箱、电动车这种终端的转型很快就完成了。在有些国家，能源转型进展的速度很有典型性，比如法国转向核能、科威特转向石油、荷兰转向天然气，都只花了不到十年时间。Vacal Smil，“Energy Transitions: History， Requirements， Prospects， Praeger，”2010， p60; Vincent Petit， The Energy Transition， “An Overview of the True Challenge of the 21st Century，”Springer， 2017， p56; Benjamin KSovacool， “The history and politics of energy transitions: Comparing contested views and finding common ground，”UN University Working Paper， 2016，p81关于新一轮能源转型的方向，目前绝大部分学者都认为将是以可再生能源为主的新一代能源对油气和煤炭等化石能源的替代，并且将产生一系列社会、经济和政治连锁反应。当然也有部分怀疑论者，但他们怀疑的主要目标一般是环保问题，并非能源本身。目前的主要争议在于转型的进程，尽管像国际可再生能源署等方面给出了2030年、2050年这样的时间节点，许多国家也在政策规划中明确了时间表，但大多数学者持谨慎乐观态度，认为转型进程受到政治氛围、经济增长等多方面因素影响，仍存在很大不确定性。能源转型作为一项技术与社会议题，很早就得到国际社会的高度关注，但有关能源转型对国际政治影响的研究近年才开始迅速增加。化石能源牢牢占据地缘政治研究主导地位，受到的关注远远超过可再生能源。20世纪七八十年代，石油危机引发美欧对替代能源的关注，太阳能、风能等替代能源曾集中出现一波发展热潮，引发学界对能源转型与地缘政治关系的早期讨论。1972年，美国国家科学基金会（NSF）和美国国家航空航天局（NASA）评估认为，太阳能利用不可避免地会产生环境、社会和政治后果，对美国具有重要战略意义，需要高度关注。1973年爆发第一次石油危机，J威廉姆斯（JWilliams）在随后指出，大规模采用太阳能将避免与化石燃料消耗相关的国际能源危机。1980年，美国联邦应急管理局（FEMA）委托加州科学院研究如何通过能源转型增强能源安全保障。后者研究认为，可再生能源具有分散部署的优点，可以抵消油气集中输送导致的脆弱性，可以减少国际和地区冲突。PDonovan， WWoodward， et al，“An assessment of solar energy as a national energy resource，”NSF/NASA，Dec1，1972， https://ntrs nasa gov/archive/nasa/casi ntrs nasa gov/19730018091 pdf(20200103);J Williams， “Solar energy: technology and applications，”Science Publishers， 1974;JMc Casker， WClark， “Dispersed， decentralized and renewable energy sources: alternatives to national vulnerability and war，”California Academy of Sciences， Dec1， 1980， https://wwwostigov/biblio/6048108(20200621)整体看，这些早期讨论主要关注影响“有和无”的基本问题，还没有进行更为深入的探讨。而且随着石油危机的缓解，关于替代能源与地缘政治的讨论显著减少了。直到最近10年，由于可再生能源不断取得新的技术突破，并且实际展开大规模部署，关于能源转型与能源国际政治的研究又开始迅速增多起来，特别是相关研究的层次也更丰富。关于能源转型对国际能源政治的具体影响，目前学界观点主要分为三种类型：一是认为新一轮能源转型将显著减少国际冲突，国际能源关系将更加温和。以丹尼尔·舒尔腾（Daniel Scholten）和里克·博斯曼（Rick Bosman）为代表的一些学者认为，可再生能源等替代能源可以推动大多数消费国从内部解决能源供给问题，能源自足会显著减少国际冲突。与化石能源相比，可再生能源在生产、输送、定价等方面不容易被操纵，因而其作为国际能源政治的工具性不强。由于可再生能源不具备地缘性、稀缺性等化石能源的特性，各国可能没有动机为此发起地缘政治冲突。同时，如果替代能源在多数国家得到应用，将推动国际能源实力对比更加均衡，特别是缩小南北在能源领域的巨大差异。Daniel Scholten， Rick Bosman， “The geopolitics of renewables：exploring the political implications of renewable energy systems，”Technological Forecasting and Social Change， Volume 103， February 2016， pp273-283;Andre Mansson， “A resource curse for renewables? Conflict and cooperation in the renewable energy sector，”Energy Research & Social Science， Volume 10， November 2015， pp1-9二是认为新一轮能源转型不会减少有关能源的国际冲突，国际能源政治不会出现太大改变。大卫·罗斯科夫（David Rothkopf）为代表的一些学者认为，在一个以可再生能源为主导能源的世界里，国际冲突的程度可能不亚于化石能源。这些冲突可能与化石能源类型相似，也可能以新的形式出现。比如，卡佩兰·佩雷兹（Capellan Perez）认为，如果能源转型发生在持续的高能耗条件下，能源系统会非常脆弱，可能导致新的能源安全漏洞，进而影响能源地缘政治稳定；杜肯·弗里曼（Duncan Freeman）认为即便可再生能源可以结束石油战争，但也有可能以贸易战的形式引发新的国际经济冲突。DavidRothkopf， “Is a Green World a Safe World?”， Foreign Policy， Au……
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