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第五章中国经济发展中的国有企业 165 第一节发展战略、产业政策和国有企业总体状况的变化 165 第二节国有企业的公共政策功能及其效果 180 第三节国有企业的替代选择 188 第四节小结与政策含义 193 第六章南非国有企业的演变 196 第一节引言 196 第二节国有企业与经济发展 198 第三节国有企业与工业化的案例 209 第四节国家所有权的模式 225 第三部分 国际市场中的国有企业 第七章国有企业的国际投资 233 第一节国有企业的国际投资趋势 233 第二节对于国有企业投资的国际政策框架 246 第三节小结 257 第八章国际贸易中的国有企业 260 第一节国有企业在全球经济作用益凸显 260 第二节一个担忧的原因 264 第三节现有的和新制定的国际规则 268 第四节小结 271 参考文献 274 內容試閱： 经济合作与发展组织OECD）的使命是推动改善世界经济与社会民生的政策。我们称之为通过我们的工作推行更好的政策，以实现更好的生活（Better Policies for Better Lives）。我们与各国政府合作鉴定能支撑经济增长、创造就业、凝聚社会和保护环境的好政策。对于所有的政策制定者而言，这些都是显而易见的优先目标，但是对于新兴经济体而言，找到促进经济社会发展的途径更为重要。 在这样的背景下，我们中的很多人注意到对于企业部门的政策已再度引起广泛关注。在较为发达的经济体，2008年爆发的国际经济危机导致人们对产业竞争和结构优先级政策的再思考；而在新兴经济体，对于企业部门政策的讨论从来就没有真正停止过。在新兴经济体的一些国家，政策行动往往由范围广泛的优先改革目标所引导，并在国家发展战略和政策中得以落实。OECD长期以来的立场是，遵循市场原则的政策比支持必要的结构性改革的政策更有效果。然而，我们不能忽视这样的事实，很多国家，如一些亚洲国家依靠更多的国家干预获得了增长和发展，取得了明显的成功。 那些决定依靠特定发展战略的政府需要问自己几个问题，包括它们想成为怎样的干预主义者（Interventionist）。经济学教科书告诉我们，在市场有缺陷时需要政府干预如果政府有能力修复的话。但是一些政府所做的远不止于此，例如，在发展进程的早期培育幼稚产业（Infant Industries）。经典的经济学思维认为，应用这种方式的国家需要选择那些从一开始就具有竞争力的产业。然而，根据另一批近年来日益引起重视的不同学派的看法，比较优势并不是因有先天特性而被开发出来的天赋，而是通过政府有目标的政策和战略发展出来的。 在我看来，这引起了其他一些问题。一旦一个政府已经决定了总体战略，它就需要考虑如何去实施。在这一点上，各国有所不同。一些国家政府主要通过法律、规章和给予私营部门相应激励来干预市场；另一些国家的政府则采取一种更加亲力亲为的方式，由国家控制大部分的产业经济。本报告的一个关键问题是，政府在多大程度上依靠国有企业（SOE）实现发展政策和产业政策的目标。OECD对这一主题有着独特兴趣，这对于政府所有权和企业的公司治理标准设定以及知识的分享而言，是一个前沿话题。 把国家发展进程中的国有企业放在国际政策环境中进行讨论也是必要的。各国政府也许决定采用完全超于国内环境的趋于完美的手段去干预市场，然而，如果考虑到企业竞争的国际化，外国的竞争者们也许会面临不公平竞争。它们的政府也许会代表它们进行干预，这将引发贸易保护主义的抬头。在当前新兴经济体的国有企业与发达经济体的私营企业日益竞争的世界格局中，这一考虑显得非常重要。因此，关键的问题是，一个国家如何在将国有企业作为发展工具的同时，确保不损害现有的全球竞争格局。 我们希望，无论是OECD成员国还是合作国家的政府，都能继续就国有企业和私营企业如何共同携手为全社会谋福利交流经验，加深国际对话。 经济合作与发展组织OECD）的使命是推动改善世界经济与社会民生的政策。我们称之为通过我们的工作推行更好的政策，以实现更好的生活（Better Policies for Better Lives）。我们与各国政府合作鉴定能支撑经济增长、创造就业、凝聚社会和保护环境的好政策。对于所有的政策制定者而言，这些都是显而易见的优先目标，但是对于新兴经济体而言，找到促进经济社会发展的途径更为重要。 在这样的背景下，我们中的很多人注意到对于企业部门的政策已再度引起广泛关注。在较为发达的经济体，2008年爆发的国际经济危机导致人们对产业竞争和结构优先级政策的再思考；而在新兴经济体，对于企业部门政策的讨论从来就没有真正停止过。在新兴经济体的一些国家，政策行动往往由范围广泛的优先改革目标所引导，并在国家发展战略和政策中得以落实。OECD长期以来的立场是，遵循市场原则的政策比支持必要的结构性改革的政策更有效果。然而，我们不能忽视这样的事实，很多国家，如一些亚洲国家依靠更多的国家干预获得了增长和发展，取得了明显的成功。 那些决定依靠特定发展战略的政府需要问自己几个问题，包括它们想成为怎样的干预主义者（Interventionist）。经济学教科书告诉我们，在市场有缺陷时需要政府干预如果政府有能力修复的话。但是一些政府所做的远不止于此，例如，在发展进程的早期培育幼稚产业（Infant Industries）。经典的经济学思维认为，应用这种方式的国家需要选择那些从一开始就具有竞争力的产业。然而，根据另一批近年来日益引起重视的不同学派的看法，比较优势并不是因有先天特性而被开发出来的天赋，而是通过政府有目标的政策和战略发展出来的。 在我看来，这引起了其他一些问题。一旦一个政府已经决定了总体战略，它就需要考虑如何去实施。在这一点上，各国有所不同。一些国家政府主要通过法律、规章和给予私营部门相应激励来干预市场；另一些国家的政府则采取一种更加亲力亲为的方式，由国家控制大部分的产业经济。本报告的一个关键问题是，政府在多大程度上依靠国有企业（SOE）实现发展政策和产业政策的目标。OECD对这一主题有着独特兴趣，这对于政府所有权和企业的公司治理标准设定以及知识的分享而言，是一个前沿话题。 把国家发展进程中的国有企业放在国际政策环境中进行讨论也是必要的。各国政府也许决定采用完全超于国内环境的趋于完美的手段去干预市场，然而，如果考虑到企业竞争的国际化，外国的竞争者们也许会面临不公平竞争。它们的政府也许会代表它们进行干预，这将引发贸易保护主义的抬头。在当前新兴经济体的国有企业与发达经济体的私营企业日益竞争的世界格局中，这一考虑显得非常重要。因此，关键的问题是，一个国家如何在将国有企业作为发展工具的同时，确保不损害现有的全球竞争格局。 我们希望，无论是OECD成员国还是合作国家的政府，都能继续就国有企业和私营企业如何共同携手为全社会谋福利交流经验，加深国际对话。 国有企业在作为OECD伙伴国家的大多数新兴经济体中成为它们政治经济领域一个重要部分，这并不是无可争议的。这个问题在决策者们的议程上处于重要地位，因为在全球经济中来自新兴经济体的国有企业越来越多地与私营企业并存，所以需要考虑如何保持公平竞争环境［即在OECD以前出版物中所讨论的竞争中立Competitive Neutrality）］。 本报告是OECD对国有企业作为国家发展战略的一部分究竟扮演了或者能扮演什么角色的首次回应。本报告来自一项正在进行中的关注于国有企业和包容性增长（Inclusive Growth）的研究项目，主要由公司治理委员会的国家所有权与民营化实践工作小组研究完成。此外，本报告还得益于投资委员会和贸易委员会的合作与投入。OECD秘书处的初稿由马茨伊萨克森（Mats Isaksson）领导的公司事务研究部的汉斯克里蒂森（Hans Christiansen）和金胜友（Yunhee Kim）准备，投资研究部的麦克盖斯璀（Mike Gestrin）以及贸易与农业司的普热米斯拉夫科瓦尔斯基（Przemyslaw Kowalski也贡献良多。 本报告还受益于2014年4月4日在法国巴黎召开的国家发展进程中的国有企业研讨会上的讨论与发言。外界专家的贡献在报告中都有所体现，整个报告应该看作是前述团队的集体结晶。在后来报告的完善过程中，我们还得益于商业和工业咨询委员会（Business and Industry Advisory Committee，BIAC）、劳工咨询委员会（Trade Union Advisory Committee ，TUAC）、其他一些咨询伙伴以及非OECD成员经济体的意见。 一场政府发展战略的复兴？近年来，对于企业部门的政策再次成为焦点，尤其是在发展中国家。与此同时，中央集权的方式，即最重大的经济项目应该列入国家计划，已经被放弃，取而代之的是市场化的战略选择。形成这一现象的根本原因是，很多国家对自由市场经济模式和过去的计划经济模式的效果都很失望。一些国家政府越来越注意到，许多亚洲国家的治理卓有成效，它们通过国家干预，但仍基本上以市场为基础的战略取得了经济增长。干预的工具多种多样，包括对私营部门活动的监管，控制金融中介及在某些情况下直接控制金融机构，以及直接通过国有企业运营来落实产业政策等。本报告提出的一个关键问题是，政府选择让国有企业发挥什么样的作用、扮演什么样的角色。 国别差异。通过调查我们发现，国有企业在各个国家发展战略中的作用有着显著的不同。本报告总结了5个国家的经验：新加坡（包括与其他几个东盟国家的比较）、巴西、印度、中国和南非。这些不同类型的选择和比较主要反映了两类国别差异：  经济发展水平。最初的发展水平是非常重要的。从一个相对较低发展水平起步的国家更倾向于采用追赶型工业化政策，在其中大型国有企业（包括国家的冠军企业）的角色相对比较容易确定。而更成熟一些的国家则需要慎重考虑赋予私营部门和公共部门的角色。  经济和政治历史。赋予国有企业的角色很显然是存在路径依赖关系的。在国家社会主义和其他中央计划经济中诞生的企业，优秀国有企业的角色越来越被淡化了；大多数国家争论的是，是否要尽可能减少这种角色。其他发展中国家则恰恰相反，它们实施更加积极主动的发展战略，向国有企业下达发展指令，或者以发展为目的来创办国有企业。 成功的条件。本报告总结的经验表明，以国有企业为基础的战略要取得成功，一般需要具备一些关键条件。首先，国家应该有一支能力较强的管理队伍，他们被授权去有效地执行所有权的功能，并赏罚分明。其次，期望国有企业去运营的领域，最好是商业、金融以及市场竞争力不那么集中的其他领域。一些成功的例子之所以发生，是因为一些国家从相对比较平等的环境中起步；而另一些国家在尝试制定产业和发展政策时，很快就被现存的利益集团所俘获。最后，需要清晰阐明发展目标，尤其是不要夹杂社会政策目标。新兴经济体中很多有潜在创新能力的国有企业之所以消亡，是因为政府政策与企业发展目标不匹配，它们在为一些与它们自身制定的目标毫不相干的社会政策目标做出贡献。 国有企业的国际化。新兴经济体的国有企业逐步通过开展国际投资和国际贸易进入国际市场。与此相关的是，当外国私营企业进入新兴经济体市场时，新兴经济体的国有企业也会发现它们与外国私营企业出现竞争。在某种程度上，这是经济增长的一种必然结果，但是也许有其他因素也在起作用。一些在特定领域培育了国有企业的政府，也许会将国有企业推向国际竞争中的表现作为其业绩是否优异的最终测试。如果那些国有企业在它们实现国际化时仍然享受着政府补贴或者其他物质利益，这或许是一个令人担忧的因素。根据本报告提出的问题，可以得出以下两个方面的结论：  国际投资。一些国家国有企业的国际投资在全球金融危机期间显著增加，而且未来国有企业似乎仍将是国际投资的一个重要来源。国有企业增加的国际投资大部分来自新兴经济体的对外投资。此举造成的部分后果是，各国政府将更加积极致力于制定相关政策，以应对国有企业的国际投资。在新近签署的一些国际投资协议中，针对国有企业的条款日益增多。这些举措大多数表面上是为了明确对于国家控制的投资的待遇，几乎没有保护主义回潮的迹象。然而，一个普遍的观念仍然存在：与私人投资相比，国有企业投资呈现出特定的风险和挑战，因此需要更密切的监控。 ⅩⅦ  对外贸易。国有企业，常常是新兴经济体经济中的一个重要组成部分，传统上，它们直接对其国内市场出售商品和服务。然而，在过去十年中，这一状况已经在改变。正如本报告所展示的那样，现在国有企业在一些具有国际竞争性和垂直整合的产业领域越来越举足轻重。这一状况引发了国际上一些额外的担忧，但是这些担忧似乎并非是不可克服的。与国际投资环境相比，国际贸易环境有着更为明确的规则，限制政府对国有企业的支持。例如，世界贸易组织（WTO协议中包含一些特定条款，可以并实际上已发挥这样的功效。除了WTO协议中的这些条款，与国有企业相关的规章也被包含在一些区域贸易协定中，而且在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）的谈判中，国有企业也是一个主题。 国有企业在作为OECD伙伴国家的大多数新兴经济体中成为它们政治经济领域一个重要部分，这并不是无可争议的。这个问题在决策者们的议程上处于重要地位，因为在全球经济中来自新兴经济体的国有企业越来越多地与私营企业并存，所以需要考虑如何保持公平竞争环境［即在OECD以前出版物中所讨论的竞争中立Competitive Neutrality）］。 本报告是OECD对国有企业作为国家发展战略的一部分究竟扮演了或者能扮演什么角色的首次回应。本报告来自一项正在进行中的关注于国有企业和包容性增长（Inclusive Growth）的研究项目，主要由公司治理委员会的国家所有权与民营化实践工作小组研究完成。此外，本报告还得益于投资委员会和贸易委员会的合作与投入。OECD秘书处的初稿由马茨伊萨克森（Mats Isaksson）领导的公司事务研究部的汉斯克里蒂森（Hans Christiansen）和金胜友（Yunhee Kim）准备，投资研究部的麦克盖斯璀（Mike Gestrin）以及贸易与农业司的普热米斯拉夫科瓦尔斯基（Przemyslaw Kowalski也贡献良多。 本报告还受益于2014年4月4日在法国巴黎召开的国家发展进程中的国有企业研讨会上的讨论与发言。外界专家的贡献在报告中都有所体现，整个报告应该看作是前述团队的集体结晶。在后来报告的完善过程中，我们还得益于商业和工业咨询委员会（Business and Industry Advisory Committee，BIAC）、劳工咨询委员会（Trade Union Advisory Committee ，TUAC）、其他一些咨询伙伴以及非OECD成员经济体的意见。 一场政府发展战略的复兴？近年来，对于企业部门的政策再次成为焦点，尤其是在发展中国家。与此同时，中央集权的方式，即最重大的经济项目应该列入国家计划，已经被放弃，取而代之的是市场化的战略选择。形成这一现象的根本原因是，很多国家对自由市场经济模式和过去的计划经济模式的效果都很失望。一些国家政府越来越注意到，许多亚洲国家的治理卓有成效，它们通过国家干预，但仍基本上以市场为基础的战略取得了经济增长。干预的工具多种多样，包括对私营部门活动的监管，控制金融中介及在某些情况下直接控制金融机构，以及直接通过国有企业运营来落实产业政策等。本报告提出的一个关键问题是，政府选择让国有企业发挥什么样的作用、扮演什么样的角色。 国别差异。通过调查我们发现，国有企业在各个国家发展战略中的作用有着显著的不同。本报告总结了5个国家的经验：新加坡（包括与其他几个东盟国家的比较）、巴西、印度、中国和南非。这些不同类型的选择和比较主要反映了两类国别差异：  经济发展水平。最初的发展水平是非常重要的。从一个相对较低发展水平起步的国家更倾向于采用追赶型工业化政策，在其中大型国有企业（包括国家的冠军企业）的角色相对比较容易确定。而更成熟一些的国家则需要慎重考虑赋予私营部门和公共部门的角色。  经济和政治历史。赋予国有企业的角色很显然是存在路径依赖关系的。在国家社会主义和其他中央计划经济中诞生的企业，优秀国有企业的角色越来越被淡化了；大多数国家争论的是，是否要尽可能减少这种角色。其他发展中国家则恰恰相反，它们实施更加积极主动的发展战略，向国有企业下达发展指令，或者以发展为目的来创办国有企业。 成功的条件。本报告总结的经验表明，以国有企业为基础的战略要取得成功，一般需要具备一些关键条件。首先，国家应该有一支能力较强的管理队伍，他们被授权去有效地执行所有权的功能，并赏罚分明。其次，期望国有企业去运营的领域，最好是商业、金融以及市场竞争力不那么集中的其他领域。一些成功的例子之所以发生，是因为一些国家从相对比较平等的环境中起步；而另一些国家在尝试制定产业和发展政策时，很快就被现存的利益集团所俘获。最后，需要清晰阐明发展目标，尤其是不要夹杂社会政策目标。新兴经济体中很多有潜在创新能力的国有企业之所以消亡，是因为政府政策与企业发展目标不匹配，它们在为一些与它们自身制定的目标毫不相干的社会政策目标做出贡献。 国有企业的国际化。新兴经济体的国有企业逐步通过开展国际投资和国际贸易进入国际市场。与此相关的是，当外国私营企业进入新兴经济体市场时，新兴经济体的国有企业也会发现它们与外国私营企业出现竞争。在某种程度上，这是经济增长的一种必然结果，但是也许有其他因素也在起作用。一些在特定领域培育了国有企业的政府，也许会将国有企业推向国际竞争中的表现作为其业绩是否优异的最终测试。如果那些国有企业在它们实现国际化时仍然享受着政府补贴或者其他物质利益，这或许是一个令人担忧的因素。根据本报告提出的问题，可以得出以下两个方面的结论：  国际投资。一些国家国有企业的国际投资在全球金融危机期间显著增加，而且未来国有企业似乎仍将是国际投资的一个重要来源。国有企业增加的国际投资大部分来自新兴经济体的对外投资。此举造成的部分后果是，各国政府将更加积极致力于制定相关政策，以应对国有企业的国际投资。在新近签署的一些国际投资协议中，针对国有企业的条款日益增多。这些举措大多数表面上是为了明确对于国家控制的投资的待遇，几乎没有保护主义回潮的迹象。然而，一个普遍的观念仍然存在：与私人投资相比，国有企业投资呈现出特定的风险和挑战，因此需要更密切的监控。 ⅩⅦ  对外贸易。国有企业，常常是新兴经济体经济中的一个重要组成部分，传统上，它们直接对其国内市场出售商品和服务。然而，在过去十年中，这一状况已经在改变。正如本报告所展示的那样，现在国有企业在一些具有国际竞争性和垂直整合的产业领域越来越举足轻重。这一状况引发了国际上一些额外的担忧，但是这些担忧似乎并非是不可克服的。与国际投资环境相比，国际贸易环境有着更为明确的规则，限制政府对国有企业的支持。例如，世界贸易组织（WTO协议中包含一些特定条款，可以并实际上已发挥这样的功效。除了WTO协议中的这些条款，与国有企业相关的规章也被包含在一些区域贸易协定中，而且在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）的谈判中，国有企业也是一个主题。 Ⅶ

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