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| 編輯推薦： |
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讲解PPP主要法律问题，为PPP运作提供原理与实操的指导。对澳大利亚、巴西、智利、俄罗斯等十个国家的PPP运作经验进行比较研究，为PPP参与方提供有针对性的政策与项目设计指引。
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| 內容簡介： |
本书分为三个部分：第一部分为PPP制度整体介绍，着重讲述了PPP模式中可能涉及的顶层设计、项目结构、采购流程、风险分配、融资结构等主要法律问题。第二部分从当今国际组织通用的原则和标准角度梳理PPP制度的重要内容，重点关注政府能力建设，通过制度构建提高政府项目管理能力。第三部分对澳大利亚、巴西、智利、俄罗斯等十个国家的PPP制度进行国别研究，详尽地介绍了各国PPP制度设计和相关配套规定。本书从宏观和微观角度对PPP模式相关的法律问题进行了详尽阐述和比较，提出了具有建设性的见解，旨在为实务工作者提供操作层面的法律指导，为我国PPP立法提供相关数据和理论支持。
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| 關於作者： |
傅宏宇，北京大学理学、经济学学士，法学硕士，美国宾夕法尼亚州立大学法学博士，曾在美国律师执业多年，现任北京外国语大学法学院讲师，北京外国语大学中外财经法律中心副主任，主要从事国际投资、国际知识产权法律问题研究，研究成果被政府、法律实务部门广泛采纳。
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| 目錄：
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目 录
第一章 政府和社会资本PPP法律问题概述 001
一、概述 003
二、各国PPP模式中的主要法律问题 008
三、小结 030
第二章 PPP国际组织标准概述 037
一、概述 039
二、主要国际组织标准原则 041
三、小结 053
附件：OECD对各国PPP制度发展程度的评级标准 056
第三章 澳大利亚PPP相关法律问题研究 059
一、概述 061
二、澳大利亚PPP法律概况和主要政策 063
三、澳大利亚PPP项目程序及项目协议 064
四、澳大利亚PPP其他相关法律 071
五、澳大利亚经典PPP案例 079
六、小结 081
附件1：采购决策值Asset Beta范围 085
附件2：系统风险溢价分配表 086
第四章 巴西PPP相关法律问题研究 087
一、概述 089
二、巴西PPP法律概况 090
三、巴西PPP项目程序及项目协议 092
四、巴西PPP其他相关法律 095
五、小结 105
第五章 智利PPP相关法律问题研究 111
一、概述 113
二、智利PPP法律概况 114
三、智利PPP项目程序及项目协议 116
四、智利PPP其他相关法律 121
五、小结 127
第六章 俄罗斯PPP相关法律问题研究 131
一、概述 133
二、俄罗斯PPP法律概况和主要政策 135
三、俄罗斯PPP项目程序及项目协议 139
四、俄罗斯PPP其他相关法律 145
五、小结 152
附件：俄罗斯《特许权法》和《PPP法》的具体适用 157
第七章 土耳其PPP相关法律问题研究 159
一、概述 161
二、土耳其PPP法律概况 163
三、土耳其PPP项目程序及项目协议 167
四、土耳其PPP其他相关法律 171
五、小结 178
第八章 埃及PPP相关法律问题研究 183
一、概述 185
二、埃及PPP法律概况 187
三、埃及PPP项目程序及项目协议 190
四、埃及PPP其他相关法律 193
五、小结 200
第九章 印度PPP相关法律研究 205
一、概述 207
二、印度PPP法律概况和主要政策 208
三、印度PPP项目程序及项目协议 211
四、印度PPP其他相关法律 217
五、小结 225
第十章 韩国PPP相关法律问题研究 229
一、概述 231
二、韩国PPP法律概况和主要政策 232
三、韩国PPI项目程序及项目协议 236
四、韩国PPI其他相关法律 240
五、小结 246
第十一章 印度尼西亚PPP相关法律问题研究 251
一、概述 253
二、印尼PPP法律概况和主要政策 255
三、印尼PPP项目程序及项目协议 258
四、印尼PPP其他相关法律 262
五、小结 271
附件1：印度尼西亚PPP项目采购程序类型一览表 276
附件2：外商投资限制行业负面清单 277
第十二章 美国PPP相关法律问题研究 279
一、概述 281
二、美国PPP的发展历程 284
三、美国典型PPP项目分析 289
四、美国PPP项目涉及的主要法律问题 291
五、小结 306
附件：《美国保障性住房中的PPP模式》 312
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| 內容試閱：
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序 言
近年来，政府和社会资本合作Public-Private
Partnership，PPP模式在国内的关注度逐渐增高，中央和地方政府高度重视PPP项目的推广和开展，PPP模式逐渐适用于政府扩大基础设施建设投资，提供公共产品和服务等领域。PPP模式在我国存在已久，其中的BOT建造运营转移模式更是早已被广泛使用。党的十八届三中全会以来，PPP模式被提到了新的战略高度，一方面作为重要的融资手段用以在基础设施和公共产品、服务领域引入并规范社会资本，化解地方政府性债务问题，另一方面则成为加快政府职能转变，打破市场准入限制的重要政策工具。政府部门和社会资本也不断学习并调整思路，逐渐从本质出发理解并适用PPP模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，在基础设施和公共产品服务领域推动供给侧改革，为经济发展奠定基础，创造更大的社会福利。
我国关于PPP模式的各项重要文件均认识到PPP模式是一个全球性话题，需要借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，推动我国PPP模式的发展。同时，也提出依法合规的原则，要求将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。目前我国正在平稳推进PPP立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决PPP项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，规范政府和社会资本的权责利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为我国PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。
在全球范围内，PPP制度已经历了数十年的发展，自二十世纪末英国的民间主动融资Private Finance
Initiative，PFI制度兴起，社会资本开始参与政府基础设施公共投资。鉴于社会资本在资金、技术和管理方面的优势，政府也逐渐意识到社会资本的力量，主动寻找与社会资本的合作，并逐步发展相应的制度以鼓励、监管社会资本参与政府公共投资。从实践出发的规则逐渐演变成相对成熟的PPP制度体系。目前，美国、澳大利亚等是国际公认的在PPP制度的建设和运用方面具有代表性的国家，在这些国家的基础设施建设方面，PPP模式占据着重要地位，社会资本频繁参与公共基础设施的建设、运营和维护，取得了可观的成效。而以智利、印度尼西亚为代表的发展中国家也高度重视PPP模式对公共投资的拉动作用，以制度先行的方式积极推进本国PPP模式的发展。
综观世界各国推进各自PPP模式的进程，都出现了诸多类似的问题。PPP模式如何有效吸引最为合适的合作伙伴?能否从真正意义上为财政困境解围?该如何运用PPP模式以实现最大化的经济和社会效益?PPP模式中的各方应如何进行博弈以实现良好的长期合作关系?对此，各国的具体应对措施有所不同，而在PPP制度构建方面也具体有所体现。相比以具体问题为导向的分析，对一国PPP模式和制度建设进行体系性的梳理，有助于还原PPP制度产生的背景和语境，可以整体、全面、客观地分析和了解PPP制度在一国的发生、发展，以及在实际运用中出现的问题和应对措施。国别性的研究可以为我国了解、借鉴国外PPP制度提供新的方法、观点和思路，也为我国政府和社会资本在近似环境下开展同类型的PPP项目提供了案例范本。同时，对特定对象国PPP制度体系进行梳理，也便于我国社会资本更好地利用PPP模式参与投资该国的基础设施和公共服务领域，创造我国资本走出去的另一可能。
基于以上背景，我们开始了本书的研究和创作。通过比较研究，着重选取了在PPP制度方面具有先进经验的国家以及与我国实际情况具有相似性的国家，同时借鉴研究了国际通用的PPP标准原则，比较、分析国际最优实践，以确定国别研究的基本内容，同时对各国PPP制度与实践中的优缺点进行甄别。
在结构上，本书分为三部分，共十二章。第一部分综合性地介绍了本书研究范围内各国PPP制度的整体情况，着重阐述了各国PPP模式中相关的法律问题，包括制度的顶层设计、项目结构、采购流程、融资结构、项目协议、风险分配等。第二部分主要从当今国际组织通用的原则和标准角度梳理PPP制度的重点内容，重点关注政府能力建设，包括对政府开展PPP项目提出结构、能力和职能上的要求，强调政府在进行PPP项目决策中运用成本收益分析等科学模型进行全面评价，合理评估政府财政承受能力，并通过制度构建提高政府的项目管理能力，提升政府参与PPP项目的水平。第三部分具体对澳大利亚、巴西、智利、俄罗斯、土耳其、埃及、印度、韩国、印度尼西亚、美国十个国家的PPP制度进行国别研究，详尽地介绍各国PPP制度设计及相关的配套规定，包括立法沿革、项目流程、项目协议、收费机制、项目公司规定、政府支持政策、争端解决制度、劳动法律问题等方面。书中分析总结了各国PPP制度的背景、演进、现状及优缺点，明确PPP制度设计中各国政府的关切点，供我国在进行PPP立法时系统地借鉴。同时也关注整体投资环境、配套制度和政策支持等内容，为社会资本在对象国参与PPP项目提供实践参考。
本书的特点在于对各国的PPP制度进行了大量的文字和数据收集，并以各国最新的PPP相关立法文本和官方文件作为研究基础，以权威的学术著作为依托，分析研究各国的PPP制度，以保证研究成果的充分可靠性和客观性。本书侧重梳理各国PPP立法制度的发展及特点，结合相关法律的特别规定，分析具体PPP模式下的项目流程和配套政策的优缺点，形成关于该国PPP制度的较为完整、全面的分析报告，并从中提取对我国现阶段PPP制度建设具有可行性的借鉴之处，为我国社会资本进行跨国投资提供切实、合理的建议，为国内相关领域的学术研习者和实务工作者提供具有价值的参考。
诚然，我们深知本书的结构和研究思路仍有诸多不完善之处，书中的内容也有待进一步的深入和丰富。随着我们研究的深入和推进，对这一课题的理解也必将有更可喜和可分享的进步。PPP制度的国别研究是一项长期的、不间断的课题，也期待更多的学者和实务工作者参与到该课题的后续探讨中，拓宽该课题的维度。
在本书即将付梓之际，十分感谢在本书创作过程中为之辛勤付出的各位同仁，感谢北京外国语大学法学院和中外财经法律研究中心的支持，感谢中国法制出版社对我们工作的帮助。特以此序作为本书创作路程的总结，为今后在该领域的继续研究、创作提供基点和激励，是以为序。
第一章 政府和社会资本PPP法律问题概述
一、概述
一PPP概念初探
政府和社会资本合作Public-Private
Partnership，PPP模式目前已成为各国发展基础设施建设的主要方式。由于实践的差异，各国对PPP的具体界定没有统一的标准。究其本质，可概括为政府与社会资本之间在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系，并由社会资本承担主要风险与管理责任，根据履行状况获得相应报酬。基础设施包括社会性基础设施、[1]经济性基础设施[2]和政府基础设施，即促进社会、经济和政府活动开展的设施结构，但PPP项目服务通常不包括政府核心服务[3]和主要职能，以维护政府的行政整体性，保证政府的权威地位。各国根据自身的投资发展需求，通过行业或地域划分确定PPP模式适用的具体领域。
根据基础设施的状态，PPP项目主要可分为两类：绿地项目greenfield project和棕地项目brownfield
project。前者主要涉及社会资本对新建项目的融资、建造、运营和维护，如学校、医院和防护设施的建造;后者则主要强调将现存资产的升级和管理责任转移至社会资本。无论如何，两者都体现了PPP模式的特征注重产出，即关注需求本身。
二PPP制度背景
基础设施建设不足是各国经济社会发展面临的一大障碍。尤其对发展中国家而言，基础设施服务质量低下，服务设施缺乏，使得居民生活受限。然而现实情况是，一方面许多国家面临基础设备覆盖率低、质量不合格以及可靠性低等问题，情况亟待改善;另一方面在政府尝试应对上述问题的过程中，却受到财政空间有限、管理能力不足等问题的掣肘，无法有效地提供满足其经济和社会发展的基础设施。在基础设施投资、建设和运营领域，世界各国面临的主要问题有以下几点：
1. 财政投入有限
基础设施投资作为公共投资的一部分，受到各国财政制度的约束，在财政资源紧张的大背景下，基础设施的财政投入被进一步压缩。目前，大部分国家在基础设施建设上的财政资金投入无法满足社会经济增长要求。2010年世界银行关于非洲基础设施的分析研究[4]指出，撒哈拉以南非洲地区国家每年的基础设施投资缺口为480亿美元;2013年亚洲开发银行的基础设施战略报告[5]表示，拉丁美洲每年须增加1000亿美元的基础设施投资以满足当地社会需要。基础设施领域的财政资金投入不足不仅制约了发展中国家的经济发展，发达国家的政府公共部门财政能力与基础设施投资需求之间的差距也愈加明显。[6]麦肯锡的调查报告显示，[7]2013～2030年，全球基础设施投资需求预计达57万亿美元，超过现有所有基础设施总值。
2. 项目规划能力欠缺
政府开展基础设施项目前，若未进行充分的政府部门内以及部门间的规划与协调，对项目缺乏全局性分析，可能导致项目物有所值评价低下，无法达到既定目标，浪费有限的资源。上文麦肯锡报告指出，若在开展项目时采用国际最优做法，可平均节省157的投资，即1万亿美元。从各国经验来看，由于缺乏相应的项目规划和分析，政府对基础设施项目的评估报告倾向于错误地分析项目收益、低估项目成本。牛津大学教授、大型项目管理规划专家弗林夫伯格Flyvbjerg的研究[8]显示，全球的公共设施项目中通常低估项目成本：就大型运输项目为例，在258项交通设施项目中，实际成本超过计划成本的28%，其中在欧洲和北美地区外的项目中，该数字高达65%;而对25个铁路项目的调查显示，政府对项目的交通流量预估值是实际流量的两倍。而在基础设施项目中普遍存在的权力寻租和贪腐行为更是加剧了这一现象，造成项目的整体成本被低估，政府在中远期承担了更大的风险。
3. 服务低效
受限于政府的能力、缺乏激励政策，政府提供的基础设施建设、运营和维护服务质量较差，服务效率及效益产出低。据上文世界银行的分析研究报告显示，撒哈拉以南非洲地区每年由于政府行政能力和效率低下而导致基础设施成本增加近60亿美元。
正是基于上述问题，传统模式无法满足现有基础设施发展需求，各国政府开始寻求开展基础设施建设的新模式，通过与社会资本建立PPP合作机制，建立风险共担、利益共享的机制，弥补基础设施投资缺口，同时优化项目结构、提高服务质量，实现更大的社会效益。与传统的财政投入为主导的基础设施投资管理机制相比，PPP模式有以下的优势：
首先，在PPP模式下，通常由社会资本主要负责项目的融资，极大减轻了财政负担。对于经济性基础设施，通过收取使用费获得项目收益，以项目盈利支付基础设施支出。且对采用现金收付制计量准则的政府而言，相比传统模式下须在项目启动时支付全部资本成本的做法，PPP模式中的支出产生于在项目全生命周期中的各个阶段，避免政府短期现金预算的限制。[9]
其次，在PPP模式下，经验丰富、水平专业的社会资本及项目债权人会从项目经济性角度出发，对项目进行分析、评估。尤其是项目融资的债权人，为了确保可预期的资本回报，通常需要进行全面的尽职调查，由此得出的项目评估结果往往更具客观性。项目如果不具有盈利性，将无法吸引社会资本和金融机构参与投资，这些不具有经济价值的项目被自动筛选淘汰。同时，社会资本自提项目可为政府提供有效的项目方案，弥补政府项目规划和设计能力不足的短板，为优化政府的管理和监督提供参考。
最后，相比传统模式下由政府建造、运营的项目，PPP模式中由具备专业知识和经验的社会资本负责项目的建造、运营和维护，可缩短项目时间，减少成本。这是因为在合同关系下，社会资本承担建造、运营和维护风险，履行绩效与项目收益直接相关，因而社会资本方在初期的评估更为谨慎保守，也更有自主性。澳大利亚的研究显示，PPP项目中，资金超支、超期的概率比传统项目低详见表1-1，详见图书，此处略。
鉴于上述优点，PPP模式为政府建设、运营、管理基础设施提供了新思路，并在短短几十年间就在全球掀起了社会资本投资基础设施的热潮。
三PPP国际原则和标准
尽管PPP模式可为政府和社会资本带来双赢的局面，但这有赖于科学的制度设计、严谨的结构安排、准确的专业判断以及紧密的多方配合。尽管世界各国的经济、政治和文化水平差异较大，制度成熟度各不相同，但在推行PPP模式中确有类似的经验和教训。根据各国实践，许多国际经济组织和国际金融机构提出了PPP模式的国际标准，供各国政府参考借鉴，也指导社会资本在全球范围内参与不同国家和地区的PPP项目。在项目实施过程中，不论是政府还是社会资本均需具备必要的职业能力，借鉴国际最优实践，遵循以下国际原则，以促进实现合作共赢。
1. 科学的政府决策
在确定采用PPP模式开展基础设施建设前，政府决策机关必须进行必要的可行性研究，基于成本效益分析，比较传统采购模式和PPP模式下的利弊损益。不可盲目迷信PPP模式的优势，而应该根据部门实际情况，综合考虑各方面因素，包括分析本部门是否具备开发PPP项目的能力、项目的资本吸引力、社会公众的回应和评价等。必要时，应获取独立专家的意见，进行部门间协商，以求客观分析项目并作出正确决策。
2. 合理的制度建设
严谨、科学的法律制度框架是PPP项目得以顺利实施的保证。公正、透明、合理的立法有利于吸引更多的社会资本投资，同时也可为项目开展提供准确的引导，降低交易成本。此外，开放的市场有利于资本流通，消除贸易限制，开放竞争，让市场竞争的结果惠及社会。废除繁文缛节、简化程序，提倡便民思想，有助于提高项目效率，减少资源浪费。倡导廉洁奉公、警惕权钱交易、提升政府的可问责性，减少寻租空间。
3. 不断提升的政府能力
为推进PPP项目顺利开展，政府部门需具备相应的专业能力，包括必要的法律、金融、技术和监管能力，以全面评估项目的可行性。因此，政府需配置相应的专门机构，明确分工，为PPP项目开展提供必要的技术支持。此外，加强政府部门间合作和联系，合理配置资源，为项目提供多方位的支持，既可减少项目实施中来自其他部门的阻力，也能增加相关政府的项目经验。
4. 有效的公私合作
PPP项目需要政府和社会资本间的全面配合，因而信息透明、沟通畅通是保证项目成功的必要因素。在项目采购过程中，政府保证社会资本方具有充分的知情权和参与权，参与竞争的社会资本也应向政府披露必要的信息。确定合作方后，政府应与中选资本方进行充分的沟通，以保证双方正确理解项目协议中的权利义务，避免不必要的争端。
二、各国PPP模式中的主要法律问题
一PPP制度框架及相关机构
1. PPP制度框架
少数国家的PPP制度中没有制定专门、统一的PPP立法，其中最常见的做法是通过政府与社会资本之间的项目协议直接规定收费及服务标准等问题。这种以项目为基础的松散的管理结构无须设立专门的政府机构对项目进行综合管理。该模式成功运用于法国及法语国家。如1995年塞内加尔的城区水资源特许、菲律宾的马尼拉水资源特许以及罗马尼亚的布加勒斯特水资源特许项目均是在无成文法的情况下实施的一次性PPP项目。除此以外，大部分成功开展PPP项目的国家均制定了相对完善的制度框架，为项目提供明确的法律依据。
PPP制度框架主要包括指导PPP项目实施的政策、程序、制度和规范，围绕项目的确定、评估、筛选、预算、采购、监管等方面明确规则。建立清晰的PPP制度框架体现了政府规范化开展PPP的决心，确保政府良好治理能力，更加合理地分配风险，增加公众的接受度，也对社会资本产生更大的投资吸引力。各国的PPP制度框架以不同的形式存在，最为常见的有PPP政策、PPP法律及PPP指导材料。
1PPP政策
一个国家的PPP政策通常就该国范围内PPP项目的目标、范围、执行原则、程序和规则进行详细的规定，以国家政策的形式规范PPP的发展，界定可适用的PPP模式、领域、规模和期限。如印度的《PPP国家政策》规定了常用的PPP模式包括BOT及其变型、BLT、OMT等，明确排除BOO和EPC设计购买建造模式。
2PPP法律
大部分国家均就PPP模式进行立法，出台了专门的PPP法律法规，根据形式不同可分为统一PPP法包括特许权法、采购法和部门特别法。
部分国家对PPP模式进行了统一的综合性立法，一般为该国的PPP法。由于不同国家对PPP模式的定义不同，
PPP法和其他相关法律如特许权法等在适用范围上各不相同。如巴西的PPP仅指涉及政府付费的项目，包括政府付费机制下的行政性许可项目和可行性缺口付费机制下的资助许可项目;纯使用者付费项目则属于特许权范畴，受特许法管辖。俄罗斯也对特许项目和PPP项目作了清晰的划分，在项目期间社会资本方对项目资产享有所有权的属于PPP项目，此外其他的项目均为特许项目;相应的在法律适用上，统一的PPP法《俄罗斯联邦、地区政府和社会资本合作暨俄罗斯联邦特定法规修订法》专属管辖PPP项目，特许项目则受《特许权法》管辖。埃及制定了专门的《政府和社会资本合作法》，作为统一的PPP法，和通用性的特许类型立法、《招标法》互为补充;埃及PPP项目只受《政府和社会资本合作法》的管辖，不在该法管辖范围内的项目则依据《招标法》等法律开展。土耳其则主要根据项目开展模式区分特许和PPP，若以BOT、BO、BLT、TOR及其变型模式开展的项目属于PPP模式，根据对应的法律开展实施，其项目协议受私法调整;此外其他的政府特许项目仍属于行政行为范畴，以此签订的特许协议受行政法管辖。而在智利，所有的PPP项目均视为特许项目，特许被视为PPP的代名词，所有的PPP项目均由《特许法案》及其修正案管辖。
在制定统一的PPP法之前，各国在实践中一般通过行业特别法规定特定行业的政府与社会资本合作模式。以美国为代表的部分国家则采取分散立法模式，通过部门、行业特别法管辖特定领域的PPP项目，在国家层面则通过PPP促进法等立法提供补充和支持。当PPP法与行业特别法共存时，具体的法律适用有所不同。如埃及的电力、火车、机场、公路等领域均制定了行业特别法，在开展上述领域的PPP项目时，需要遵循行业特别法的具体规定，而排除适用统一的PPP法。印尼也分别制定了PPP法和行业法，各行业法规范了本领域内服务、设备的监管、资格许可等事宜;各部门也可根据发展需要开展建设、服务项目，但仅有符合国家投资发展需求、满足相关指标的项目才能被国家开发计划署BAPPENAS纳入PPP发展计划;纳入PPP发展计划的项目不仅需要遵循PPP法，还应遵守项目采购部门制定的行业法规。俄罗斯各行业部门也出台了特别规定，对特许项目或PPP项目进行了本领域的特别规定。印度除《PPP国家政策》外还出台了各行业规范，主要规定了本领域的相关规定及主管部门的法定职能，构成对《PPP国家政策》的特别补充。
为保证项目采购程序中的充分竞争，项目的采购通常需要通过招标形式开展，如印度的PPP项目采购均需要经过招标程序;但特殊情况下也可采取其他形式，如印尼的电力部门中，向可再生能源发电厂、坑口电厂采购电力，或处于供电荒时期的电力采购无需通过招标程序，对于涉及国家安全、国家秘密的情形，也可采用限制性采购或磋商性谈判采购。
3PPP指南
部分国家通过发布手册、指南及其他工具来指导PPP实施，具体形式较为灵活，内容通常较PPP政策或法律更为详细，操作性和指导性更强。PPP指南可随着发展逐渐演化为正式的政策或立法，其中典型的为澳大利亚的PPP指南，该指南包括PPP国家政策框架、PPP国家指南以及七份具体的指导文件，分别就采购方式分析、从业者指导、社会性基础设施的商业原则、公共部门参照值、净现值计算、各辖区标准和经济性基础设施商业原则提供了详细的指导。
2. PPP机构设置
PPP项目的成功建立在大量专业技术的支持上。因而，负责项目的政府部门及其职员需要正确理解项目的目标，具备必要的经济和财务知识，拥有采购与合同管理的知识以及与社会资本沟通的能力。为实现该目标，政府部门可聘请外部专家提供咨询意见，或请求其他部门予以支援，开展部门间合作。通常PPP制度较为成熟的国家均在中央一级政府下设立了PPP中心PPP
UnitCell，中心由具备相关行业领域经济、政策、融资和法律专业知识的人员组成，为政府和社会资本开展PPP项目提供技术支持。
1PPP中心
PPP中心是政府开展PPP项目的智囊团。PPP中心不仅可制定相关的PPP政策和流程，提高政府部门的项目参与和管理能力，还需协助政府识别项目、完善项目设计、提供技术支持，为政府提供咨询意见或直接参与项目的审核。
PPP中心的结构和法定地位视各国的PPP政策不同而有所差别，通常设置在部委或内阁部门下，以财政部居多。也可设置在具体进行项目采购的政府部门下，为本部门PPP项目的开发、采购和管理提供技术支持。表1-2略，详见图书列举了部分国家的PPP中心概况。
2审核监管机构
为确保项目实现既定目标，提供充分的物有所值，政府部门在开发PPP项目时，需设置不同的关卡，对项目方案进行严格、谨慎的审核。在该过程中，财政部门因其对政府资源具有控制权、对经济和财政政策具有主导权，通常占据主导地位。此外，规划部门、检察机关、审计部门对项目审核监管均发挥着重要的作用。项目分析规划权和项目审批权可以进行区分，后者权一般由内阁或内阁级别的委员会、财政部门享有。如智利的国家规划局有权对PPP项目的经济分析进行审查和批准，总统和财政部对项目具有最终审批权。
PPP项目的政府合作方一般需接受审计，审计由独立审计主体完成，以确保政府对PPP项目的良好管理。审计主要可分为两类：合规性审计和绩效审计。前者主要包括审计政府财务报表及决策程序的规范性，后者则针对项目履行情况、物有所值评价进行调查，评定政府的效率和效益，并为立法机构和主管机关提供审查依据。审计机构无权也无义务对项目公司进行审计，但有权获得项目公司的有关信息。
除上述政府机构外，一国的国会或议会等立法机关也可参与到PPP程序中，其权限包括设定PPP制度框架、设置PPP财政限额、批准PPP项目、审查PPP项目报告等。如澳大利亚维多利亚州议会下公共账户和评估委员会负责审核维多利亚州的PPP项目，包括风险分配、责任义务分配、公共利益保护、物有所值及经济效益等内容，强化PPP管理。
二PPP项目采购法律问题
项目采购流程是PPP项目开展的关键环节，也是决定项目能否成功的重要步骤。设置清晰、合理的采购流程可识别最优的社会资本合作方，确保项目目标的实现。标准的采购流程通常包括以下步骤：
1. 项目识别
PPP模式是政府进行公共投资的形式之一，因而PPP项目大部分也是从众多的政府投资项目中筛选出来的。因为不是所有的公共投资均适合采用PPP模式，政府需根据中远期发展投资计划，对部分或全部公共投资项目进行审查，从中确定符合PPP模式的项目，即采用PPP模式具有更大的物有所值评价的项目。不同的国家识别潜在PPP项目的具体方式有所不同。智利的所有公共投资项目均需由国家规划局开展成本效益分析，符合收益回报率要求的列为公共投资项目，并从中筛选识别PPP项目;在澳大利亚，通常在公共投资项目预算完成并获批准后筛选PPP项目，若公共投资项目被确认为PPP项目，则其预算相应地转移到PPP项目下;而在韩国，需进行严密的预可行性分析和技术分析，并作为PPP项目审批程序的一部分。
许多国家允许、鼓励社会资本自主提议项目，由社会资本向政府主管部门提出具有良好投资前景的项目方案。政府经过审核批准将其列入开发计划中。出于对项目发起人的奖励，不同国家均规定了自主提议项目发起人的优惠政策。如印尼政府在公开竞标过程中给予发起人不超过10%的额外加分，在其他参与者提供的条款更优的情况下，赋予其修改申请方案的权利，若最终落选，可将开发方案中的知识产权出售给中选社会资本或政府，从而获取一定的项目开发费;韩国则规定最初的发起人可获得5%的加分，若无第三方参与采购，则由发起人获得合作资格，若发起人落选则可获得适当补偿。
2. 项目设计及审查
确定以PPP模式开展的项目后，政府部门需综合考虑项目的筹备状态、与部门投资需求的契合度、可执行性等因素，确定项目开发顺序。对于明确开展的项目，政府采购部门需进行项目筹备，包括设计PPP项目的具体结构、风险分配及使用费机制等。
1项目设计
PPP项目结构设计从其框架、技术、产出及服务人群等方面出发，其中关键在于识别主要风险，并遵循有效控制原则对风险进行分配，同时将控制风险所需的权利进行转移。不同国家、不同性质的项目面临的风险类别不同，其中常见的风险主要包括：场地风险，如项目场地的质量、许可审批、环境影响等风险;设计、建造、试行风险，包括建造延期、事故风险;运营风险，包括市场供求变化风险;政治风险，主要指政权更迭风险;法律变更风险;不可抗力;经济风险，如市场利率、外汇、通胀风险等。
合理分配风险可激励当事人科学管理风险，降低成本，实现更高的物有所值。具体可参考国际上较为成熟的风险分配原则：[10]由最能控制风险发生的一方承担风险，如建造公司通常能控制建造进程，因而由其承担延期风险;由最能控制风险影响的一方承担风险，如无法控制地震的发生，但负责设计项目的社会资本方可利用科学技术减少地震带来的损失;若风险发生和后果都不可控，则由能以最低成本化解风险的一方承担风险，如政府和社会资本都难以控制的风险，可通过保险转移至第三方。
从项目利益分配的角度看，风险的转移与收益回报紧密联系，承担的风险越小意味着收益越低，各国PPP立法也遵循了上述标准，利用风险分配模型，力求找到风险和报酬的平衡点。
2项目审核
专业人员对项目设计方案进行技术、法律、环境、社会可行性分析，并形成具体报告。预估资本和运营、维护成本以及收益，考虑政府的财政承受能力，计算社会资本可获得的回报水平及必要的政府财政支持，以此预测市场反应。本阶段还可引入物有所值分析，从质量和数量层面对项目进行分析，分析项目的性质、公共部门参照值Public
Sector Comparator,
PSC等，验证项目的PPP可行性。在这方面，澳大利亚的PSC和成本收益分析制度相对完备成熟，值得参考借鉴。
审核部门确立评价标准，确定是否批准。典型的标准包括可行性判断、商业可行性、物有所值评价及财政责任等。根据审核部门根据可行性报告、物有所值评价、政府财政承受能力等作出是否批准的决定。
3. 项目协议起草
在项目进入采购环节前，政府采购部门需初步完成项目协议[11]起草工作，以便在采购过程中可就项目协议与候选社会资本进行谈判协商。在各国实践中，项目协议草案通常包括在提案邀请request
for
proposal中，如澳大利亚规定政府公布的提案邀请中须包含拟定的项目协议具体注意事项可见下文项目协议部分。部分国家对此不做强制要求，如俄罗斯的PPP法允许政府和社会资本方在采购过程中约定具体的条款。
4. 项目采购
在具体的采购程序中，政府须引入竞争机制，只有在项目规模较小、开展竞争性程序成本过高等极特殊的情况下才能采用直接谈判程序。因项目性质原因导致竞争因素较少的，如项目涉及国防和公共安全等，也可以适当限制采购环节的竞争。
完整的采购程序包括确定采购战略、发布采购公告request for
quali-fication、预审、发布提案邀请、开标与评标、确定中选社会资本方。政府采购部门通过预审筛选出候选竞争者，向其发出提案邀请。此举可淘汰资历不足的社会资本，节省资源，也可避免预审被淘汰的参与者浪费更多的时间、资本。但在发展中国家，参与项目采购的社会资本数量较少，预审的程序意义不明显。
通过预审的社会资本进入竞标程序。根据不同国家的实践，竞标可分为单阶段竞标single-stage bid
process和双多阶段竞标two-multi-stage bid
process。单阶段竞标的参与者按要求提交详细的资格信息，同时一并提交财务和技术方案;双多阶段竞标的参与者则分阶段分别提交财务和技术方案，财务方案通过审核的社会资本可进入技术方案审核。在审核过程中，也可引入公共部门参照值PSC的比较机制，确定项目的基本条件，比较不同方案的物有所值，最终选出最优方案。
为协助社会资本准备申请方案，政府可与社会资本进行必要的沟通，以明确具体的概念和标准。在竞标过程中，政府可视情况必要与社会资本进行协商谈判。确定中选社会资本后，政府也可进行再谈判。但由于再谈判存在一定的道德风险，政府可能利用再谈判推翻以前确认的条件，因而此举在很多国家不被允许，或对再谈判的内容进行限制，如澳大利亚要求再谈判过程中不得推翻已成局的议题，也不得引进新议题。通常在谈判过程中，项目的成本或其他指标可能发生变化，因而还需获得主管机关的最终审批。
为保证社会资本善意参与竞标程序，政府通常要求参与者提交一定比例的保证金，如俄罗斯要求社会资本提供项目价值5%的银行担保。同时，为鼓励政府积极开展PPP项目，印度政府设立了专门的基础设施项目开发基金India
Infrastructure Project Development
Fund，为采购部门的项目开发提供75%的资金支持，在顺利完成招标程序后偿付该笔资金。此外，在实际采购过程中，政府可能面临接收的申请方案不足最低要求的窘境，此时通常采取重新招标，或修改招标公告，提供更优惠的条件以吸引更多的参与者。也有可能参与者提交的方案均未达到项目要求，则可重新发布公告进行新一轮招标，或延长采购程序以确定其中较优的方案。对此，澳大利亚规定了最优及最终报价best
and final offer方式，在无法选出优胜竞争者的情况下，可从达到物有所值标准的报价中选出最优及最终报价。
5. 融资到位financial close
政府与社会资本签订项目协议后，采购程序告一段落。在正式启动项目前，社会资本须完成融资，签订融资协议。贷款人对项目及其协议进行尽职调查，评估风险。该阶段可能面临不确定因素，贷款人可能针对项目及协议要求变更融资协议条件。
当所有项目协议及融资协议签署完毕，且协议中的条件均已符合，必要的许可凭证已取得，融资到位，正式进入项目实施阶段。
三与政府有关的法律问题
1. 政府参与方的范围界定
PPP项目中，政府参与方占据着重要地位。不同国家对代表政府采购方的公共部门有不同的规定，其中最为突出的区别就在于对国有企业角色的定位。在韩国，公共部门public
sector包括中央、地方政府以及企划财政部根据公共机构管理法Act on the Management of Public
Institutions指定的公共机关，根据特定法律成立的各类国营企业public
corporation。公私合营企业[12]不在公共部门之列;而巴西的公共行政部门、政府机关、联邦政府基金、联邦地区和自治市级、国有控股企业、公私合营企业以及其他直接或间接由联邦政府、地方政府、巴西利亚联邦特区等控制的实体等均为可作为PPP项目的政府合作方。印度的国有企业是指中央或地方政府持有51%以上股份的企业，国有企业的子公司也视为国有企业。另外，印度还有根据专门法案设立的法定机构，如印度开发银行、印度工业投资银行和印度人寿保险公司等。国有企业和法定机构均属于政府方，具体见表1-3略，详见图书。
2. 政府担保
若社会资本方承担过多的风险，则其要求的风险溢价也会随之增加，因而，政府提供担保或贷款可避免过高的风险溢价。另外，对资本市场欠发达国家而言，市场长期融资的可得性较低，政府提供担保可降低融资成本。
鉴于此，政府通常设立国有开发银行或融资公司，为项目提供必要的贷款或担保。如俄罗斯的发展银行、巴西的国有开发银行均为项目提供融资;印度联邦中央政府设立基础设施融资有限公司India
Infrastructure Finance Company
Ltd，IIFCL可为PPP项目提供长期贷款;美国的交通基础设施融资创新法Transportation Infrastructure Finance and
Innovation Act，TIFIA规定交通部可直接向项目公司提供贷款或贷款担保，该信贷政策的条件灵活多变，以适应不同情况的要求。
政府担保的不合理使用会影响转移给社会资本方的风险，加剧财政负担，降低项目的物有所值结果。因而政府通常提供部分信贷担保，即担保部分贷款。如韩国设置的基础设施信贷担保基金Infrastructure
Credit Guarantee
Fund，ICGF，为每个项目提供最高可达3000亿韩元约合人民币15亿元的担保，并向项目公司收取不高于保额1.5%的担保费，该比例通常为0.5%～1.3%。若项目公司未能及时清偿贷款，则ICGF在担保范围内可代为清偿。
3. 财政安排
政府参与PPP项目时，不论是根据付费机制承担支付义务或是出于增强项目融资性考虑，均可能提供必要的资金支持。政府参与PPP项目的财政支出受预算法和财政责任法的限制，实践中，各国政府通常设置财政支出的限额。如巴西的PPP法中最初限定财政支出的承担比例不得超过项目年净现值的1%，2009年将限额提高到3%，2012年该比例达到5%。PPP的预算需合理估计项目寿命周期内政府应承担的财政责任，分析政府的财政承受能力。由于PPP项目中，成本费用通常在项目期内持续产生，传统的年度预算周期难以准确规划项目支出，因而需要采用可行、务实的财政安排。
1直接财政承诺direct commitment
直接财政承诺是指政府为项目提供直接资金支持，主要包括项目津贴和持续付费形式。
若政府以基础建设项目津贴形式提供政府支持，其实质类似于传统政府采购项目中的支付方式。一般须在项目启动的前两年内完成费用支付，因而该支出可以纳入年度预算和中期经费支出框架中。在这方面，印度采用了适应性补偿基金Viability
Gap
Funds，VGF，以年度预算经费作为基金资本来源，为符合条件的项目提供直接财政支持。审核批准的项目总金额不得超过VGF年度预算的10倍，必要时财政部可适当调整该上限。
若以长期付费形式作为财政支持的，如可用性付费availability
payment机制下，年度预算拨款和跨年支付之间的错配使社会资本面临收入来源不确定的风险。为应对该问题，巴西在联邦层面出台了自动拨款制度，即将PPP项目的津贴预算作为债务同等处理，津贴预算一经获得批准，则每年自动拨款，无需立法部门的再次批准，由此避免了不确定性。
2或有负债预算
若项目协议中未直接约定政府部门应承担的财政责任，而是约定由政府填补项目收入与成本之间的缺口时，政府承担或有负债。此外，政府也可能面临协议终止、信贷担保、特定风险担保等事件引起的财政责任。若现有财政拨款中无可用预算，则需要重新通过预算立法程序实现拨款，该程序历时长且效率低。因此，政府可通过设置额外弹性预算，或设立独立的或有负债基金，为PPP项目提供相对灵活的资金支持。设立独立的或有负债基金这一做法可见于印尼和韩国。印尼政府设立了基础设施担保基金Indonesia
Infrastructure Guarantee
Fund，IIGF，由财政部直接监管，为政府的作为和不作为引起的风险、项目的需求风险提供担保和支持。巴西行政部门授权金融机构设立促进PPP发展信托基金Trust
Fund to Encourage Public-Private
Partnerships，联邦或地方政府须预先全额支付担保资产存入基金，为项目提供担保。
3政府会计处理
政府通常需要在政府财政统计年鉴、预算文件或政府财务报表中记录、披露PPP项目中的资产和负债。PPP项目中的承诺是否该确认为负债或费用可影响政府是否开展以及如何构架PPP项目的决策。根据《国际公共部门会计准则》第32条规定，若政府控制、管理项目服务并有权规定服务价格，且协议终止时政府获得项目资产残值的，应将其确认为政府资产和负债。因而，在政府付费机制下，PPP的资产负债应记录在政府会计中;在使用者付费机制下，则视约定具体确定。
4. 税收
政府在发展PPP项目时，还需考虑税收设置方面的政策。合理科学的税收政策可吸引社会资本投资，还能保证国家财政收入。通常，政府会给予PPP项目公司税收方面的优惠，如印度为吸引基础设施产业尤其是能源、干线、电信产业的生产和分配的社会资本投资，对从事基础设施产业的企业提供十年的税收优惠期。相反，巴西针对企业总收入和企业利润征收两道税：前者包括社会一体化计划缴款social
integration program-PIS和社会保障缴款contribution to finance social
security-COFINS两类社会税;后者包括企业所得税corporate income tax-IRPJ和社会利润税social
contribution on net profits-CSLL。税收名目多，赋税负担重，巴西的上述做法影响了投资者的积极性。
5. 外汇制度
外汇政策通常由一国中央银行主导，外汇制度的松紧直接影响外国资本的投资热情。印尼和土耳其的外汇管制相对较松，为外国社会资本投资提供了便利。印尼允许外汇自由兑换，仅对月交易额超过10万美元的户主要求提供交易合同副本;土耳其对外币汇款金额不作限制，但汇款银行有义务对超过5万美元或等值货币的外币汇款业务向土耳其中央银行如实汇报，以排除存在洗钱犯罪嫌疑。而巴西对外资投资的限制相对较多，不仅体现在行业限制还可见于外汇制度上。巴西的银行间外汇转账，包括跨国汇款只能由中央银行指定的市场代理机构如商业银行在外汇市场进行操作，并在巴西中央银行系统SISBACEN进行登记;外汇交易金额超过3000美元的，需向代理机构提供证明文书。PPP项目融资结构建立在可获得现金流的合理预期之上，尤其当资本结构涉及外国出资人或融资方时，项目现金流是否可自由兑换为主要货币、投资东道国是否干预外汇流动等因素可能会对PPP项目的可融资性产生影响。
6. 信息公开与公众沟通
PPP模式的公共属性要求公开与公共利益相关的政府信息，而各国立法也就公众参与PPP模式进行了规定。公众可通过协商程序直接参与PPP项目设计，通过反馈渠道监督服务质量。透明的采购程序有利于保障公众的知情权。部分国家通过颁布专门的信息自由法或在PPP法中规定信息公开的要求，以确保公众可自由获取项目信息。除非涉及商业敏感信息，政府应在项目各阶段主动公开PPP项目及项目协议信息，通过网上项目数据库、数字图书馆等方式公布相关信息。信息公开的职责通常由PPP中心负责，如智利的PPP中心负责更新项目合同信息及月度履行报告。
政府加强与公众的沟通，增加项目的曝光率，可增强公众对项目的接受度，为项目实施减少社会阻力，在一定意义上达到推广PPP模式的目的，这一点对于经济性基础设施而言尤为重要。提供基础设施和公共服务是传统的政府职能，公众对于将公共基础设施转移至社会资本建设、运营甚至所有具有普遍的抵触情绪，舆论压力也是很多国家实施项目面临的一大难题。如美国PPP项目遇到的最大阻力在于公共舆论反对将传统由政府提供的公共服务交由社会资本部门尤其是外国社会资本负责。政府雇员公会认为PPP剥夺了政府雇员的工作机会。公众则迁怒于政府，认为PPP项目使得私人企业通过提供公共服务而获利，这是政府的失职，更是政府被私人利益所控制的结果。芝加哥高架路项目中芝加哥市政府积极与民众沟通，并作出了保护公共利益的承诺，成功化解了舆论危机。
四与社会资本方有关的法律问题
1. 项目公司
为参与项目建设，社会资本通常需要设立项目公司特别目的公司Special Purpose
Vehicle，SPV，以法人身份参与项目竞争，获得融资并实际开展项目建设运营。SPV的公司形式具体遵循各国的公司法规定，一般没有特别要求，可包括有限责任公司、股份有限公司、合伙企业等，其中埃及规定项目公司形式只能为股份有限公司。
外国资本投资对象国PPP项目，在设立项目公司时主要应考虑税收问题、外国股东及行业限制等问题。如美国的普通公司不仅需要承担企业所得税，其股东还需就所获红利缴纳个人所得税，两次赋税的有效税率约合45%，因而通常避免普通公司这一形式。而普通合伙企业虽然无需缴纳企业所得税，但其不具有独立的法人资格，因而无法实现项目融资有限追索目的。因此，在美国开展的PPP项目多以有限责任公司或有限合伙企业形式开展。而巴西项目公司的外国股东须通过代理指定巴西自然人居民作为其法律代表，并在巴西财政部的联邦纳税人注册系统中注册该外国股东的相关实体信息CNPJ或个人信息CPF，同时通过外商直接投资自主申报注册电子系统Registro
Declaratorio Eletronico-Investimento Externo Direto, RDE-IED
Mode在中央银行进行登记，并取得自主申报账号RED number，用于日后资金、利润、股息、利息等汇出凭证。
2. 交易融资结构
项目公司采取债券性融资和股权性融资结合的方式搭建项目融资结构。具体见图1-1略，详见图书。
项目融资中巧妙运用了杠杆融资，即公司的资本主要为债券性资本，比例可高达70%以上，但受各国法律的限制。项目公司与银行、基金等金融机构签订贷款协议，获得融资，并以项目收益还本付息。贷款人仅具有有限追索权，只得在股东出资范围内请求债务偿还。因而债权人须分析项目风险及分配情况，视风险大小增减贷款数额，直到项目产生的利润在合理范围，尽职调查，降低风险。
为增强项目的可融资性，吸引债权人提供长期贷款，在必要的情况下由政府和金融公司签订直接担保协议，提供政府担保，视情况给予债权人介入权。为确保杠杆水平合理的同时保证项目公司具有充分的股权资本，政府可强制性规定PPP项目公司资产负债率的门槛，如印尼项目公司的资产负债率通常不超过3：1。
3.项目再融资
对于期限过长的项目，贷款人通常不愿提供长期融资，项目公司在最初只可获得短期融资，因而不得不面临再融资问题。对此，印度的基础设施融资有限公司India
Infrastructure Finance Company Limited，IIFCL为基础设施项目设置了替代融资take-out
financing机制，即后位贷款人承诺在未来的时间点接手现有的贷款，由此鼓励首位贷款人提供长期贷款。
另外，在项目实施过程中，由于项目风险变化或资本市场变动，项目公司可以更优惠的条件获得新的融资，以代替现有债务。对此，双方当事人可在项目协议中约定再融资的应对机制，如由政府和社会资本共享再融资的利益。
五与合作关系有关的法律问题
1. 项目协议
PPP项目涉及多项协议，包括政府对社会资本的特许权授予协议，以及不同社会资本主体间签订的融资贷款、建设工程、经营管理、维护修缮、转移所有等协议，协议类型及内容与交易结构紧密相关。狭义的PPP协议主要指政府和社会资本间签订的关于项目权利义务和风险分配的合同，构成双方合作的基础，是项目开展最核心的协议，下文对此进行概述。
部分国家出台了PPP协议的格式文本或范本，以此节约缔约成本，促进合作的标准化和规范化。世界银行也为各国开展PPP项目提供了项目协议重要条款的范本。[13]项目协议中的关键部分包括履约要求、收费机制、协议变更及争端解决机制等。
1履约要求
协议中应准确、清晰界定双方的权利义务、项目的目标和标准，力求做到切实可行，并约定监管主体和监管内容。同时，协议中还应包括奖惩措施及前置程序，如通知义务、赔偿金、奖金标准。此外，还可约定在协议终止时或出现紧急状况时，由政府接管项目。
2调整机制
PPP项目期限通常超过十年，因而很多风险和状况在项目协定签订时无法准确估计。市场走向、供求变化及技术革新等问题均会影响协议项下的权利义务分配以及利益共享机制。因而PPP协议中应包含灵活的调整机制，以及时应对履约条件和客观环境的变化。协定中可包含财务均衡条款financial
equilibrium clause，[14]可在出现不可抗力、政策变更、市场剧变的情况下触发财务条款，对双方在财务方面的权利义务进行变更。
3终止条款
项目协议一般约定明确的期限以及期限届满时项目资产转移的具体事项。通常的做法有政府在协议草案中直接指定期限;或规定项目的使用费，由参与竞争的社会资本自主确定期限;也可约定最低收入净现值Least
Present Value of
Revenue，LPVR，而不规定固定期限，当项目收益达到既定标准时项目终止，智利正是采用了该做法。此外，双方当事人也可约定具体的提前终止事由，通常为涉及公共利益因素、出现不可抗力或一方违约等情况。协议双方不仅就终止事由约定具体的赔偿标准，还应就协议终止之后的资产转移约定具体的质量指标、接管主体等。
2. 项目许可
基础设施建设以及公共服务提供通常具有垄断性或准垄断性，因而在开展PPP项目前，政府和社会资本须根据项目东道国法律取得有关的许可和资格证明。
通常，与项目场地有关的许可由政府提供，涉及营业资格、经营许可、环境许可的部分则由社会资本负责申请。环境许可对项目的有效开展和长期盈利较为重要，如印尼根据项目对环境的影响程度对项目公司划分了不同的环保等级，对环境影响严重的项目须通过环境影响评估environmental
impact assessment，AMDAL，开展自然资源勘探开采的项目须取得环境管理工作和环境监管工作文件Documentation of
Environmental Management Efforts and Environmental Monitoring Efforts,
UKLUPL，普通项目只需提供环境管理和监管承诺书Letter of Undertaking of Environmental Management
and Monitoring，SPPL。
3. 收费机制
项目收费机制直接影响项目的盈利性以及融资可能性，关乎项目的成败，因而必须在项目协议中准确约定收费机制及必要的调整机制。双方可根据具体情况约定收费计算模型，以反映市场通胀变化和宏观经济变迁;也可由政府直接定价，根据行业准则和社会需求确定价格。
项目收费方式比较灵活，各国通常使用的方式包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。从经验角度看，项目费用标准是项目质量以及合作紧密度的重要调控杠杆，将费用标准与项目履行质量和合作成熟度挂钩，可以很好地促进社会资本方更好地建设和管理项目，创造更大的社会价值。另外，当项目收益超过预期，社会资本方应与政府分享超额收益，必要的情况下需降低使用费，保证项目更好地服务于公共利益。
1使用者付费
项目公司向使用者提供服务并直接收取费用，常见于收费公路等使用者可以直接付费的项目中。向终端用户收取使用费的成本对费用结构影响较大，政府可鼓励社会资本采用更有效、更节约的方式收取使用费。典型的例子包括广泛使用于收费公路中的自动识别付费系统，如芝加哥快速路的不减速、无障碍收费系统，一方面提高了收费效率、节约了收费成本，另一方面不影响道路通勤，在创造了更好的交通基础设施、缓解了城市周边通行压力的情况下为项目创造了更大的经济利益。
2政府付费
在该种收费机制下，政府财政是项目唯一收入来源，因此主要适用于不宜向使用者收费或使用者不直接付费的项目。根据付费期限长短，可分为：①预先支付，政府在建造、运营和维护等各阶段预先支付资本补贴也可一次性支付;②可用性付费availability-based，根据项目协议约定的可得性或质量作为政府付费的依据;③影子收费shadow
toll，基于产出结果为特征的付费方式。如影子收费公路项目中，使用者无偿使用公路设施，政府按车流量支付费用。
3可行性缺口补助
此方式以直接收取使用者费为主，政府提供适当补助填补缺口，保证社会资本方在项目中的合理收益。政府可根据绩效performance-based，以特定服务质量的可得性为条件或产出结果output-based，按照使用者人数付费适当提供补助。可行性缺口补助体现为政府的或有负债义务，政府支付义务的时间、内容取决于未来事项，具有一定的不确定性，是使用者付费和政府付费机制的结合。
4. 争端解决机制
政府可在PPP法律、政策中约定争端解决机制，如智利的《特许权法》中约定了PPP项目的争端解决机制，规定由独立的专家组成专家组处理相关纠纷;也可在与社会资本签订的项目协议中约定具体的争端解决方式及适用法律。
争议双方可借助司法程序，即由具备管辖权的法院处理争端。但该程序耗时较久，项目融资对争端解决的效率要求较高，加之法官缺乏专业技术，尤其是发展中国家，因而PPP立法往往允许政府机构采取包括仲裁在内的替代性纠纷解决机制，以灵活的方式解决项目纠纷。部分国家规定了政府内部的争端解决机构，以解决项目相关的纠纷，该方式简单可行、成本较低，但考虑到独立性和办案能力，该做法对社会资本而言风险较大。如韩国企划财政部下设立政府和社会资本合作项目争端调解委员会Committee
for Mediation of Public-Private Partnership Project
Disputes，专门负责处理PPP项目引起的争端;埃及的申诉委员会Petition
Committee专门负责受理PPI项目采购、签约、履约过程中社会资本方的请求或申诉。最为普遍的方式为仲裁，包括国内仲裁和国际仲裁，由具备专业知识的仲裁员对案件进行处理。如智利的PPP项目中，由政府和社会资本在签署项目协议时指定三名仲裁员组成仲裁委员会，专门负责该项目的争端解决，项目结束时解散。随着国际仲裁的普及，《华盛顿公约》、《纽约公约》等国际公约的影响力逐渐增大，越来越多的国家推行仲裁，也受到跨国投资者的欢迎。
5. 项目接管权、介入权
PPP法律或项目协议中可约定政府或债权人在特定情况下接管、介入项目公司的业务。当项目对社会生命健康、国家安全、环境产生严重威胁，或违反项目协议等其他法定情形时，政府可行使接管权，代位运营项目，保护公众利益不因项目停摆受到损害。若项目公司处于无法还本付息，或因无法清偿到期债务面临清算破产的情况下，债权人可介入项目公司的管理和运营，取得项目收益，避免出现担保物赎回权丧失，而导致对项目资产进行变价出售。若担保财产涉及第三方如政府，在约定介入权时，融资方需与第三方签订补充协定，约定融资方为利益相关方，使其有介入PPP项目的法律资格。
鉴于PPP项目的公共属性，当债权人的介入权与政府接管权竞合时，出于保障公共物品和服务的稳定供应，应优先保障政府的临时接管权，以维护社会公众的利益。若政府怠于行使或不行使接管权，则债权人可行使介入权，以项目营收还款付息。因项目公司违反项目协议触发政府接管权的，此时若债权人的介入权与政府接管权竞合，则可由法律规定或当事人约定优先次序，以避免纠纷的产生。
6. 利益共享风险共担机制
鉴于PPP项目在寿命期内的风险不确定性，政府和社会资本方可约定相应的变通机制，对后期再融资、供求变化、市场利率变动等问题引起的项目成本收益变化进行合理的分配，不仅可降低项目整体风险，还可为项目公司履行合同义务提供激励政策。
如韩国的复兴PPI计划中规定BTL建造移交租赁项目的政府参与方将部分承担政府公债利率与银行债券利率二者之间的差额。若银行债券利率升高，使得两者之间的利率差超过0.5%，则政府将承担超过部分60%～80%的费用;相反，若银行债券利率降低，则政府可在0.5%的差额范围外获得因利率降低而产生的节约金额60%～80%的退款。对于BTO建造移交运营项目，在特许协议开始履行后，若基准利率的涨幅超过0.5%，则政府参与方承担超过部分60%～70%的费用;同理，若基准利率跌幅超过0.5%，则政府参与方可取得60%～70%的剩余款。此外，韩国政府还对项目预期收入的60%～90%作出担保;作为对价，当收益超过预期收入的110%～140%时，政府可分享超过部分收益。智利在公共工程特许领域提供的最低收益担保the
Guaranteed Minimum
Revenue，GMR也体现了利益共享风险共担的思想。在该制度下，项目收入被划分为高、中、低三个等级：当收入落入低档范围，则政府提供补贴;当收入达到高档标准，则超过部分由政府和项目公司平均分配。
7. 奖惩机制
为维护政府和社会资本之间的合作关系，激励项目公司提供高效优质的服务，政府和社会资本方应在项目协议中加入惩罚和奖励条款。
常见的惩罚机制为书面警告或金钱赔偿，违约的一方按要求支付违约金或没收保证金。如印尼PPP项目中，对迟延支付款项可复利计息。此外，社会资本方的违约行为还可能影响其在今后参与项目竞争的权利，如智利的PPP法规定，有过不良记录之前获得项目许可的法人及其关联企业、承包商、分包商存在严重违约的记录的自然人和法人自违约裁定公布之日起五年内不得参与项目竞争。
奖励措施可与使用费机制挂钩，包括在使用费结构中设置绩效奖励参数，根据履行情况调高使用费等，也可以现金给付的形式直接给予鼓励，如巴西的PPP法中强制规定，若项目公司达到约定标准，则应支付相应的奖金。而在土耳其的PPP项目中，政府部门通常不以直接支付奖金或其他津贴作为项目公司良好绩效的奖励，而是通过延长项目经营期来奖励项目公司提前完工，延长期限相当于缩短的建造时长。
8. 其他问题
1破产清算
若项目公司无法偿还到期负债，或出现其他法定、约定的项目协议终止事项，则将面临破产清算。通常情况下，PPP项目公司的破产清算程序遵循本国的破产清算法律。但在影响国家安全或社会稳定的项目中，项目公司的清算须征得主管机关的同意。如埃及法律规定，项目公司的解散须经政府事先批准。
2劳工问题
在项目合作过程中，可能会涉及政府公共机关和社会资本间人事的流动，因而须明确规定相应的福利政策。巴西的PPP项目中，若公共机构的员工转移至项目公司，则员工不仅可享受项目公司员工福利，还可保留原公职人员系统福利。
此外，涉及终止劳工关系、职工福利等问题通常遵循本国的劳动法律。如印尼法律规定，项目公司的员工不得全为外籍员工，且外资企业的外籍员工与本地员工比例不超过3：1。
三、小结
一各国PPP概念探讨
政府和社会资本合作模式PPP模式突破了社会资本参与公共基础设施建设项目的限制，使得政府和社会资本以平等主体身份进入合作关系，以授予社会资本对某一项目的特许权利和收益权利，取得基础设施项目的建设、运营或维护。相较传统模式下的政府项目，PPP模式可以缩减政府支出，减轻政府财政的压力，转移项目建设、运营等过程中的风险，实现投融资的双向优化。需要明确的是，PPP的最终目的不在于通过引入社会资本实现项目融资，而是在合理分配风险的前提下，借助社会资本在建设、运营、管理等方面的竞争优势达到提高基础设施建设和公共服务质量的目的，PPP模式是促进政府更好履行部门职能、推进公共服务变革的手段，不应仅被视为政府拓宽融资渠道的工具和融资平台。
根据各国从广义上对PPP模式的分类，按社会资本承担的风险从小到大可将PPP项目归纳为外包类、特许经营类和私有化类三大类型。外包类PPP模式主要指社会资本仅承担项目中一项或几项工程的模式，或由政府委托其进行维护、管理等工作内容，通常项目期限较短;特许经营类项目则指通过一定的许可机制建立政府和社会资本间的合作关系，社会资本方负责主要或全部的融资、建设、运营等内容，发挥政府管理和社会资本建设、经营的优势，实现合作关系的平衡;在私有化模式下，由社会资本方在项目结束时保留项目资产的所有权。应用最多、最为典型的应属特许经营类模式。
在PPP制度中，政府需完成角色的转变，由公共基础设施建设和公共服务的投资者和建设提供者，转变为规则的制定与执行者、平等合作方和项目的监督管理者。政府需建立透明、公平、合理的制度，吸引足够的社会资本方参与，同时平衡各方的利益诉求，使项目得以顺利完成;在PPP模式下，项目采购不是政府单方的主动选择权，而是双向选择的结果，政府和社会资本方在平等的基础上约定双方的权利义务，通过竞争、谈判和必要的妥协建立合作关系，实现整体利益的最大化;政府和社会资本的合作关系不意味着政府放弃职权范围内的性质权利，政府仍然承担本领域内的监管责任，出于公共利益的目的对项目的实施进行必要的干涉。
二我国PPP制度现状及立法借鉴
1. 设立国家级别的法律
目前我国尚未出台一部统一的PPP法，而主要以部委颁布的部门规章作为主要指导，由此带来了实际执行中的困难。规范PPP的法律层级低、规定粗略，当与上位法发生冲突的时候，确定适用的法律规范不仅增加行政成本和社会资本参与项目投资的成本，降低效率，造成社会资本参与投资的障碍，由此降低对社会资本的吸引力。国家层面立法的缺位还导致了不同部委之间的本位博弈。财政部和国家发展和改革委员会均针对PPP模式出台了一系列的指导性文件和政策，用以指导、规范具体的项目开发和实施。然而，两部委之间的规定存在冲突和交叉，为PPP模式的实际操作带来了很大不确定性，让社会资本方无所适从。如国家发改委公布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》2014年版将社会资本定义为符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体，而财政部2014年印发的《财政部PPP项目合同指南》则规定，社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业上市公司除外不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的
PPP
项目。通过制定国家层面的PPP法律，不仅能规范各领域的PPP项目管理，减少制度的冲突和盲区，有效解决上述部门冲突问题，避免因政策冲突带来的不必要损失，也能为社会资本提供有效的法律支持，为项目识别、授权、融资、建设、运营和维护等方面提供具体、明确的指导，提高项目的资本吸引力。
2. 强化PPP模式的财政约束
虽然PPP项目能有效缓解政府财政的压力，但很多情况下为了促进PPP模式的发展，仍需要政府的财政支持和激励政策。因此，政府应该设置支出预算上限控制程序和指标，对政府财政能力进行分析评价，严格控制政府债务;规范PPP项目的政府会计制度，采用权责发生制，科学、准确地对政府收支进行确认、计量，防止政府利用PPP模式规避财政责任。因而在采用PPP模式时，应参考美国、澳大利亚等国家，在筛选项目时利用成本效益分析，借助物有所值评价系统，确定最适合PPP模式的项目，避免过度使用PPP模式。
3. 加强PPP中心建设
从PPP制度相对发达的国家经验来看，PPP中心对项目的识别、采购与执行具有十分重要的作用，在政府和社会资本间发挥桥梁纽带作用。PPP中心的法律、财务、技术和资源人员可以为政府采购部门提供专业意见，就制度设计提出建议，并可对项目实施监督管理。我国虽然也设立了政府和社会资本合作中心PPP中心，但其设立的法律依据缺乏国家立法的支撑，因而在实际执行中发挥的作用有限。缺少具有最高权威的PPP专门机构使得我国对PPP制度的构架、指引和实施缺乏全局性的统筹管理。因而中央政府应通过出台更为权威的法律，正式确立PPP中心的官方法律地位，使其发挥实际作用。此外，鉴于我国地域广阔，地区差异显著，有必要在各地方政府设立本级PPP中心，协助地方制定当地PPP制度、管理PPP项目。中央与地方的PPP中心之间建立良好的信息交互平台，形成畅通的沟通机制，强化PPP中心的机构建设。
4. 建立PPP风险防控体系
PPP项目工程量大，期限长，项目结构复杂，涉及的参与方众多，因而项目全生命周期中面临诸多不确定因素，也就导致风险的增加。因而为确保项目的顺利进展，PPP制度中应制定合理的风险分担和收益分配机制。根据风险控制原则，由对风险最具有控制力的一方承担风险。此外，在融资、再融资、运营收费等环节设定相应的风险共担利益共享机制，将市场利率变动风险、供求风险等合理地在政府和社会资本间分配，同时也可激励双方积极配合履行项目协议，提高项目绩效，实现共赢。科学合理的风险控制和分配系统也能在一定程度上提高项目的可融资性。
5. 完善政府PPP支持政策
2015年12月，财政部出台了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，采取以奖代补政策，对投资规模3亿以下的项目奖励300万元人民币，3亿～10亿元的项目奖励500万元人民币，10亿元以上的项目奖励800万元人民币，并由财政部统筹用于项目全生命周期的各项财政支出。同时对评优选出的存量项目提供存量规模2%的奖励。此外，财政部还印发了《政府投资基金暂行管理办法》，鼓励各级政府部门在创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展及基础设施和公共服务领域设立投资基金，为企业融资包括基础设施建设项目融资提供担保和必要的财政支持。然而目前仍未正式设立具体的基金，也未有配套的基金章程或管理细则，PPP项目融资仍缺乏必要的基金支持。
相对应的，国家发改委、国家开发银行也发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，鼓励开发银行在对PPP项目融资时开通绿色通道，提供优先支持，并最长可提供30年的项目贷款;还发布了《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，要求金融机构对PPP项目提供必要信贷支持。2015年9月，国家发改委就《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》向社会公开征求意见，其中提出为政府开发PPP项目提供一次性专项补助，以提高项目开发质量。
此外，2015年年初中国银监会发布了《中国银监会关于中信银行等27家银行开办信贷资产证券化业务资格的批复》，其中批准了27家银行关于开办信贷资产证券化业务资格的申请，开启了信贷资产证券备案制的先河，意味着对这些银行在发行证券化产品前只进行备案登记即可，无须逐笔审批，降低了金融机构对信贷资产的证券化门槛。信贷资产证券化通常期限较长，符合PPP项目的融资需求，由此也增加了项目的可融资性。
尽管我国出台了上述支持政策，为PPP模式提供了利好的环境，但实操性不足，原因除了立法的不统一外还在于缺乏细节的指导性规范。事实上，我国根据上述规定为PPP项目提供的政府支持政策已相对齐备，但总体仍停留在框架性规定的层面上，未配套具体的申请、评估和审核细则，政府在执行中缺乏可以依据的实质性指导，社会资本方也难以高效地获取相应的政策支持。
此外，鉴于PPP项目期限较长，受众面广，因而为实现项目的整体成功，在项目全生命周期，政府应重视项目的管理，监督管理项目协议、项目履行和合作关系的具体情况，设立横向或纵向的监管机构，确保依法履行项目协议，及时检测、应对项目风险，建立良性合作关系。
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