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| 內容簡介： |
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本卷收录了萧公权先生在1936年至1947年所作政论22篇，集中反映了萧公权先生对于宪政和民主这一课题的思考和观点。所论既涉及宪政与民主的一般原理，亦有对于中国古代政体和外域政制的介绍，但更多的还是针对当时中国政治的实际所作的阐发。其中对于当时中国施行宪政的现实途径的剖析，寄希望于批评，寓建议于分析，充分体现了萧公权先生身为学者而“是亦为政”的报国情怀。本卷所录政论文风平实、运思细密，沟通实证与学理，将解释与建构合为一体，足堪垂范后世；其思其虑，不仅有助于省思过去，而且裨益于措置当下，瞻望将来。
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| 關於作者： |
萧公权（1897—1981），20世纪享誉海内外的著名政治学家、历史学家，曾执教于中美各大学。1926年在获康奈尔大学博士后回国，先后在南开大学、东北大学、燕京大学、清华大学等名校任教。1949年底赴美出任西雅图华盛顿大学教授直至退休，讲授“中国政治思想”、“中国社会制度”以及“中国政治思想与制度”等课程。
萧公权毕生从事政治学、历史学和哲学研究，其学以政治思想为主，兼及文、史、哲、艺术、诗词等方面，学贯中西，卓然有成，其学术思想之博厚与精深，行文之细密与笃实，对史料的钩沉及其鞭辟入里的分析，在中国近现代学术思想史上是罕见的，因而被誉为“融合中西两大学统菁华之学人”。
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| 目錄：
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均权与均势
均权与联邦
论县政建设
施行宪政之准备
宪政的条件
说言论自由
宪政卑论
宪政实施后之中央政制
怎样研究宪草
宪政的心理建设
宪政二疑及其答复
英美民主政治
中国君主政体的实质
地方民意机构的初步检讨
低调谈选举
制宪与行宪
论宪草中的国体
宪法与宪草
中华民国宪法述评
说民主
中国政党的过去与将来
论选举
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| 內容試閱：
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前几年作者留滞成都的时候，承朋友们督促，在教学的余暇，偶尔写点讨论时事的文字，在若干刊物上发表。来南京之前，吴惠人教授来信说刘百闵先生愿意把作者所写有关宪政的文字汇集付印，希望从速送稿。自省并无高明深刻的见解，值得重行刊印流传。但以部分友人每以个人对于宪政的意见如何相问，重复口答，颇觉费辞，现在有这个良机，可以作一种省事的“书面答复”，当然乐于接受。因此到南京后便搜检旧作，把勉强可以见人的几篇，寄交刘先生付印，并且杜撰了“宪政与民主”一个好看的书名。现在行宪业已开始，书中所发的片段零星议论有一些已经过时了。但作者相信个人对于中国宪政的基本认识尚没有修改之必要。
第一届国民大会开会时一部分代表发动了一个修改宪法的运动。主张修宪者的最大理由似乎有两个：宪法的条文不完善和制宪时的特殊环境已改变。一部分的国大代表希望在两年之后，再度集会时来推进修宪的工作。作者承认任何宪法都可以修改，并且在不能适用的时候必须修改。但同时作者也承认宪法不可以轻易修改。宪政就是法治。宪政的成立，有赖于守法习惯的培养。在我们缺乏守法习惯的中国，严守宪法的习惯远比条文完美的宪典为重要。如果宪法可以轻易修改，任何人都可以藉口条文有缺点，企图以修改宪法为名，遂其便利私意之实。现行宪法纵不完善，似乎还不至恶劣到开始行宪，即需修宪的程度。照宪法规定，国民大会六年必须开会一次。因此至少六年当中有一个修宪的机会。任何迅速的进步，似乎不至于迅速到使得六年可以修改一次的宪法成为国家进步的障碍，“行宪国大”开会时候的政治环境诚然异于“制宪国大”开会时候的政治环境，最重要而显明的差异就是中国的政治局势同多党共同“协商”而转入于三党联合戡乱。“协商”局势对于宪法最大的影响似乎有两点，第一是因为各党的主张，把“五五宪草”所拟定略近于总统制的中央制度改为略近于内阁制的中央制度，第二是略为加强草案所拟定的地方制。这两个由协商影响而采取的制度是否果然优于原拟，是一个可以讨论的问题。但我们不经试行，实在无法断定它们的好坏。如果说，不修改宪法而行宪法所规定的制度是以全国的安危作尝试，那么试行修改宪法后所立的制度，那个制度既然未经在中国行过，岂不也是以国家作尝试吗？
作者久已渴望民主宪政的实现。他在这本小书中的意见纵然可能有许多错误，但希望能够由这些意见而引起了国人对于宪法更大的注意，引出了时贤对于宪政更高明正确的主张，使宪政能够早日纳入正轨，逐步前进。
除了感谢刘百闵、吴惠人两先生外，作者对于督促他写这些文字的各位先生和原来发表它们的各刊物主编者同样表示谢意。
民国三十七年五月一日序于南京
说民主
什么是民主？在今天这不是一个空洞的学理问题而是一个有关人类利害的实际问题。英国外相贝文曾说：“缔造和平之途径异常艰苦。尤其当各国不同之政治观念使其益趋复杂之时，此种困难之解决常因欲采纳特种意识形态之愿望而受阻碍。（中略）不幸我苏俄友人之一切演说及文字中均只有一项理论，即仅有渠等代表工人，仅有渠等系属民主。渠等对若干其他政府之观念为：彼等系属法西斯或类似性质之政府。因此引起一项观念，即苏俄之安全仅当举世每一国家已采纳苏维埃制度时始克保持。是为获致和平最大障碍之一。”（中央社伦敦六月四日路透电）贝文这一段批评苏联的话虽未完全正确，但他指出各国因所持的政治观念不同，所取“民主”的解释不同而发生误会的事实，却充分地说明了民主问题的严重性。人类为了民主与独裁政治观念的冲突发动了一次世界性的大战。不料在民主战胜独裁以后竟为了民主观念的歧异而不能恢复圆满的和谐。
细考今日的民主争执的要点，实在乎“政治民主”观念与“经济民主”观念之未能调协。政治民主的观念可以用英美的传统自由来代表。自由主义的基本信条是：人人同样具有生存所必须的若干权利，而个人本身具有实现这些权利的能力。政治社会的目标就在以人民公共的力量保障权利使其不遭侵害。人民固然不许暴君苛政侵害权利。他们也不欢迎仁君仁政“越俎代庖”替他们满足生活的需要或决定生活的方向。因此自由主义者认定全民自治是政治组织的极诣。为了办事的便利起见，人民不必自己操持行政之权，但决定何事须办的权力必须操于人民之手。为了适应近世广土众民的环境起见，人民不必行使古希腊式的直接民权，但人民必须有选举代表和改组政府的权利。自由主义者相信：只要有了政治的自由（政治的民主），人民的一切权利都有了保障。在十八世纪的时候民权思想家因为想对君主专制加上致命的打击，所以往往偏向于放任主义。照他们看来，管事最少的政府就是最好的政府。但是十九世纪以来的政治家和政论家逐渐感觉放任的缺点而加以修正。政府职权范围逐渐扩大。人民生活的许多方面，经济、工作、财产、教育逐渐受政府的干涉。然而拥护民主政治的人士并不承认政府做事增多便是人民权利减少。只要政府多做些事的这个政策是由人民自己或其代表所决定的，而不是别人替他们决定的，它便符合民主的条件。假如人民不满意现在的政策或政府，他们在法律上和事实上都有改定或改选的权利。两党以上的政党制度就由此产生了。我们要注意：自由主义所注重的是政治民主。欧洲中世以来民主政治的发展始于人民选举权的承认，终于人民选举权的普及。换言之，政治民主的中心，就是人民的政治平等。人民的社会及经济平等诚然随着政治平等而有改进，中世纪的阶级界限到了近世已经大体消泯。然而社会经济平等不是自由主义的主要目标。他们只主张个人应当决定他自己生活的方向及形态，正如民族应当决定它自己的制度政策一样。社会不应当划分贵贱贫富的阶级，强迫人民不平等的待遇。但也不应当干涉管制人民，强迫着人人受同样的待遇。政府可用适当的办法，使才智能力优越的人得着帮助，自甘暴弃或智能薄弱者也不致无归，而强梁横暴者不能为害。但不可强不同者使之同，不齐者使之齐。英国有贵爵，美法有富翁。照自由主义者看来，只要富贵得自个人的诚实努力，那是无背于民主精神的个人报酬。
经济民主的观念可以拿社会主义，尤其是共产主义来做代表。社会主义者也有一个基本假定：经济生活是全部社会生活的基础。除非人民在经济上能够平等，他们不能在任何方面得着平等。单靠政治平等是不行的。希腊市府国家当中有奴隶的存在。史家认为假使没有奴隶阶级便不能有雅典的民主，但事实上正因为有了这个阶级便不能有民主的雅典。雅典公民虽然有参政权，但就国家全体说，他们只是一个互相平等而压迫其余人民的统治阶级。这不是完全民主而是片面民主。近代国家如英美等固然没有奴隶，然而资本家与劳工者贫富悬殊，政治的权利与势力实际上随着金钱的势力为转移。无产阶级在本质上无异于上古的奴隶。这不是真民主而是伪民主。要想得着完全的、真正的民主，我们必须实现经济的民主。但这不是经过“自由”的途径可以达到的。资产阶级决不肯轻易放弃既得的权利和势力。因此武力革命是难于避免的手段。即使革命成功了，经济建设也不能由“自由竞争”而推进。人民虽然受了政府的统制（甚至压迫），但在统制的过程当中他们踏上了经济民主之途，向着真正民主迈进。
简括地说：政治民主注重个人自由,经济民主注重人类平等。后者偏重物质的满足，前者偏重意志的解放。两者之间确有极显著重大的差异。信奉自由主义者与信奉社会主义者互相猜忌攻诘是很自然的一个现象。但是平心静气来看，双方虽时常以“不民主”互骂，而实各有合乎民主原则的成分。
我们难以一个简单的定义来包括民主政治的全部意义。但我们可以承认，林肯所说“民有、民治、民享”的三大点是民主的主要内容。用这个标准来看，自由主义和社会主义都是“民主”。第一，自由主义坚持主权在民。只要是国民，不管他们的性别、宗教信仰、社会地位是什么，都是国家的主人。社会主义者及共产主义者并不否认主权在民（国为民有）的观念。他们所不满的，是自由主义的民有理想与“资本主义国家”的事实不符。在无产阶级被剥削的社会当中高唱全民政治，照他们看来，是一种狂语。真正民有的政治组织只能在“无阶级”的共产社会里出现。诚实的自由主义者也主张“为政焉用杀”的办法。他们虽缺乏孔子的那样贵族风格，相信统治者可以善化人民，但他们相信让人民自求多福，共作主人，天下事便大有可为。我们可以说他们太乐观，也不能说他们不民主。自由主义者与共产主义都接受民有的观念，两者间的主要区别只在乎对于“民”的看法不同而已。
其次，自由主义者与社会主义者相同的接受民治民享的观念。两者间的差异也在乎“民”的看法。这可由上文所说推想而知，不必于此赘论。但除此以外，双方显然还有一个重要的歧点。自由主义者虽然以民享政治为其出发点（如洛克以保障生命自由财产为政府之鹄的），其立论的重心多偏于民治。他们深信：只有让人民管理自己的事才能保证政治的清明。换言之，民治是民享的必要条件。至于人民如何管理自己的事，那也惟有让人民自己去决定。全体一致既然事实上不可能，人民的决定便只好以多数为准，或以代表多数的政党为准。这一次甲党得著多数赞成，执掌决定大政之权，下一次乙党得着拥护，便代替甲党而执政。放任政策，统治政策，社会政策都可以由这种方式而付诸实施。纵然人民的自由因而受到严重的限制，那个限制也是人民自己加上的。
共产主义者虽然不否认民治的原则，但他们比较上着重民享。
我们可以承认自由主义和共产主义都是民主，但它们显然是两种不同的民主。我们是否可以把它们折衷调和起来？假使不能调和，我们应当何去何从？
就两者的目标说，调和似有可能。关键在于民治民享两重点的平衡。自由主义过于忽略民享，共产主义过于蔑视民治。调和的途径就在民治与民享的兼顾并重。在现代的政治运动中至少有两派向着这个方向前进。一是英国工党的社会主义,二是我国孙先生的三民主义。工党要用自由平等的政治方法实现社会改造，要在民治民享同途并进的过程中实现均平康乐的理想社会。孙先生要并行民权与民生主义，在全体人民自主自决条件之下实现“天下为公”的理想社会。这都是享治兼顾的民主观念，既与共产主义有别，也与传统的自由主义不同。
然而“人心之不同如其面”。最完善的观念也不一定为一切人接受。以英国为例，工党的社会主义是否完善姑且不论，在事实上英国还有许多自由主义者和共产主义者不能接受工党的主张。美国大哲学家詹姆士曾说人类当中有硬心肠和软心肠的两型。人生观或哲学思想随着心肠的软硬而人人不同。我们可以进一步说，政治思想也不免受个人性格的影响。自古以来任何伟大的教主，孔仲尼（如果孔子是教主）、释迦牟尼、耶稣基督、穆罕默德，总不能把全世界的人都收为自己的信徒。任何有力的政治主张也不能够得着全世界一致的接受。在这个情形之下，只有两条可走之路：一是排除异己，把信奉“邪说”者杀尽灭绝。二是各从其心，各行其是，各逞其说，各求自胜而各不相害。前者是思想上的武力征服，后者是思想上的和平竞争。何去何从？恐怕也要由个人的性格来决定。不过有一点我们可以肯定地说：有动必有反动，是物理学的定律。“以暴易暴”，是社会学的定律。用武力来征服思想，在得着胜利以前必然遭受武力的反动。在得着胜利以后是否能使戾气化为祥和也没能够把握。何况人类一时一地的知识有限，宇宙的真理难穷。现有最完善的真理未必是最后的真理。一人一国所持的真理未必是全部的真理。硬心肠的办法虽然有效，但有断绝人类进步的危险。秦始皇汉
武帝相信君主独尊，英王詹姆士一世和查理一世相信君权神授，希特拉相信阿利安人的优越。这些在当时认为绝对正确的真理，事后都证明是错误。人类为半真理、伪真理而流血已经太多了。文明的一个显征便是减少不需要的流血，加速可能的进步。用文明生活的标准来看，与其心肠过硬，无宁心肠稍软。我们可以接受共产主义的民享理想，但我们也愿意采用自由主义的民治方法：以和平的竞争来发展自信的真理。谁是谁非，谁成谁败？一切都要取决于人民的最后裁判。
这是自由主义的要点，实在也是民主政治的真谛:除了让人民自己作主以外，一切“民主”都有点近乎虚伪的藉口。无论任何主义，任何政策，无论这些政策是好是坏，是“资本主义”的或是“无产阶级”的，只要其采用取决不是出于人民自主而出于他人代主，都是变相的独裁而不是民主。
什么是民主？我们简单的答复是：人民有说话的机会，有听到一切言论和消息的机会，有用和平方式自由选择生活途径的机会，有用和平方式选择政府和政策的机会——而且这些机会，不待将来，此时此地，便可得着，便可利用——这就是脚踏实地的起码民主。假如这种起码的民主尚且办不到，却明唱玄虚的高调，暗用武断的方法，那决不是民主，而是民主的蟊贼。
这个原则也可以应用于国际政治。国内的民主承认个人的自决，人民的自主。国际的民主政治承认民族的自决，国家的自主。一切改变他国政治制度的企图都是变相的“帝国主义”。所以要想维持世界和平，必须实行国际民主。用贝文先生的话说，必须就自己的途径，发展政治机构，使人民绝对自由，应用其理智与判断，并且不企图将一制度强迫加诸其他国家。否则一国要强迫推广它所采的制度，他国必然起来抗拒，有主义的帝国主义，和传统的帝国主义在内容动机上虽大不相同，而其引起战争的危险性是相似的。用不民主的手段来推行民主，其结果终是有害于民主的。各国以民主的态度相待，不但可以维持和平并且有利于民主。在十八世纪的晚年美法两国先后完成了民权革命。当时君主专制的国家环立于世界各地，但美法的民主政府（拿破仑当然除外）并不曾企图推翻他国的政府，鼓动他国人民革命，强迫他国人民仿效民主。然而这种民主的精神终于感召了人类，到了二十世纪，民主高潮弥漫世界。只要让人民能够自由选择，他们必然会选择民主，不会选择专制。我们无须决定哪一种民主是好的：人民自己会聪明而且正确地选择他们所满意的一种。凡自命民主的政治家必须有这一点信心。
但是有人要问：假如人民根本没有选择的能力，那又怎么办?雅典人民往往不愿意出席国民大会。法律上虽有缺席罚金的规定，终久不能提高民主政治的素质。德国人民在一九二三年七月的选举当中，有百分之三十七的选民拥护纳粹党。在一九三二年有百分之三十二，在一九三三年有百分之四十四作同样的选择。德国的国会下院在一九三三年三月间除社会党的议员外一致赞成给与希特拉内阁以独裁的权力。在一九三三年五月更全体一致赞成希特拉内阁的外交政策。德国的独裁政治可以说是人民自己选择的。由此可见人民的自择不一定是民主政治的保障。
这是民主政治一个古老的也是基本的疑难。用另外一个方法来说，这个问题就是:在人民政治程度低落情形之下,如何实现民主政治?
以往的思想家和政治家当中,认为这个问题不能解决者颇有其人。中国的孔子曾说:“民可使由之，不可使知之。”韩非子说：“民智之不可用，犹婴儿也。”希腊哲人苏格拉底说：“一个缺乏军事或医药知识的人，纵然被全世界的人民所选举，也不是一个真正的军官或医生。”柏拉图鉴于雅典平民政治的缺点在于民众的无知，所以他相信，除非治人者都成为哲人，或哲人取得了大权而成为治人者，人类的痛苦是不能解免的。近代赞成独裁、反对民主的人，虽然有种种不同的议论，他们也都怀疑于人民的政治能力。
近代拥护民主的政治人士虽然放弃了十八世纪民权论者的乐观，承认民众知识的缺乏，但他们相信这个缺点是可以用教育方法补救的。约翰·穆勒“普及教育必须先于普及选权”一句话正可代表这个看法。然而提高民智的途径，因各国历史环境不同而有异。近代民主政治的形成，从一方面看，可以说有演进与突变的两式。英国的民主政治发源于十三世纪初年诸侯抗拒王权。经十七世纪两度革命以后二百余年中继续演进，达到今日的地步。这是前一式的典型代表。在演进情形之下，人民的政治经验逐渐形成，人民的政治权利逐渐扩张，所以因民智低下而引起的困难比较不会严重。只要普通的教育能够普及，人民便可做国家的主人翁而胜任愉快。中国的民主政治创于辛亥革命，可以说是突变的一个好例。革命以前的中国人民不但丝毫不曾得着民主政治的经验，甚至普通教育所给与的知识也只少数人能够得着。民智的问题因此比较严重。德国在第一次世界战后建立的民主政治也是由突变而成的。德国的普通教育虽较中国普及，但德人习惯于普鲁士的君主统治、封建阶级和军国主义，对于魏玛宪法所赋与的民权大多数并不衷心接受。德国的统治阶级、军人、地主，更不训练平民使他们果然能够运用政权。希特拉的成功足以证明民智的问题在德国的历史环境下，也有特殊的严重性。由此我们可以知道，在缺少民主政治传统的国家里面，培养人民民主习惯的教育工作是十分需要的。
孙中山先生的“训政”办法，便是针对这种需要而设计的。民国二十六年六月一日，国民政府公布施行“中华民国训政时期约法”便是这个办法的实施。但从二十年以来，内战外忧，连绵不断。在这十余年中，国民党虽然照约法行使中央统治权，而“领导国民行使政权”，但训练国民、筹备
自治的工作，未能照指定的步骤前进。在抗日期间，加紧了推动自治及立宪的工作。但照实际的成绩看来，人民政治程度的问题，还不曾充分解决。
用训政方法来提高民智，在训政时间，必然是自上而下的民治。这是不得已的办法。凡不得已的办法定然有无可免的困难。民治是人民自治。领导人民去自治，似乎有点近乎矛盾。反对训政办法的人，自然而然地会把它看成独裁的变相。但平心静气看来，训政不一定是独裁，尽可以做民主的先驱。关键在乎主持者是否出之以诚，行之得当。具体地说，训政是否民主，要看推行的用意是否在培养人民自动的能力。培养自动能力就是让人民取得主人翁的资格。这样的训政就是民主的准备。假如训政的作用在灌输某一种主义，消除异己的思想，纵然所灌输的是好主义，消除的是坏思想，总不能由此养成人民的自动能力。这只是纳民于政的企图，不是还政于民的准备。人民很难从这样的训政取得主人翁的资格。拿几个例来说，孙先生的训政主张意在还政于民。苏联无产阶级独裁的训政似乎偏向于纳民于政。人民久惯受某一种排他主义熏陶之后便难于自主。德国人民所以入了纳粹的圈套，正是因为他们受了普鲁士主义过深的训练。只有民主的训政才能促进民主，这像似可笑的同语反覆（tautology）而实在是浅显的真理。
国民党推行训政十几年，不曾收到应得的结果，原因固多，而培养自动的努力不及灌输主义的努力，恐怕是重要原因之一。这多少有点不合于孙先生的原意。近来政府准备在本年实行宪政，这是一个划时代的决定。虽然人民的程度不够，他们可以在宪政的新空气中自行训政：从自己想、自己说、自己行的实践生活中养成自主的资格。在互相容忍，互相尊重，互相商讨的政治关系中踏上民主的正轨。政治民主和经济民主——民权民生的理想——也可以循着这个正轨而实现。
我们不能再延误了。只要我们要民主，选定了这种生活方式，踏实做去，我们便会有民主。民主的内容好坏，民主的性质如何，不是空谈主义、高呼口号所能决定，而是要由多数人民的风格、言论、行为来决定。与其谴责他人，不如健全自己。与其攻击不民主的十个人，不如自己做一件合乎民主的事。
真民主的人不需要骂，真不民主的人却不怕挨骂。我们何必说许多动肝火、乏理性、无效用的废话呢？
读者也许要问：假民主的人（这与真不民主的人有别）应当怎样对付呢？
笔者个人的建议是：用真民主的言行去使得他弄假成真。能投票，就投票；能主张，就主张。凡宪法所赋与的权利都认真合法运用而不轻于放弃。假装民主者的罪恶毕竟比阻挠民主者要小一些。因为假装民主者还给人民以弄假成真的机会。阻挠民主者甚至把这个机会都要加以剥夺，这才是民主最大的敌人。
（民国三十六年）
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